經濟危機下日本的勞動和社會保障＊

[日]阿部誠

一、經濟危機下日本的就業和貧困問題

2008年9月美國雷曼兄弟公司破產事件發生后,世界經濟快速惡化,日本經濟也很快陷入危機。尤其是出口依賴程度較高的制造業受到重大影響,企業不得不縮小生產規模。生產規模的縮小導致以制造業為中心的各行業減員和失業增加。從2008年11月起,日本的就業開始受到影響,中止雇用派遣工人、解雇、失業等問題成為媒體的熱門話題。這一期間,在失業人數增加的同時,用人需求持續下降。2009年6月,日本的失業人數為348萬人,比上年同期增加了83萬人,失業率達5.4%。日本的失業率直到20世紀80年代都維持在很低的水平,進入90年代后有所上升。在2002—2003年達到最高點5.5%以后,隨著經濟的好轉失業率有些下降,這次再次回到高水平。2009年6月,經濟下滑被普遍認為有所緩和,但失業人數仍在增加。

在這次就業形勢的惡化中,最突出的是派遣工人、期限工人等非正規人員的雇用中止或解除合同。尤其是派遣勞動者問題,雖然在此之前已因為Goodw ill等事件的發生成為一個社會問題,但在這次危機中,中止雇用派遣勞動者等引發的就業不穩定仍然成為全社會關注的焦點。根據日本厚生勞動省的調查[1],從2008年10月到2009年6月,3 536家企業中止了對非正規勞動者的雇用,216 408人失去工作。其中,62.4%為派遣勞動者,21.8%為期限合同工人。通過這一調查我們可以發現,這次就業形勢惡化的主要問題就是派遣勞動者的雇用中止和合同工的解除合同。按不同行業看,制造業的失業人數為199 684人,占92.3%。也就是說,這次人員調整主要出現在出口依賴度較高的制造業。

在就業形勢惡化的環境下,失去工作的人很難再就業,失業呈現出長期化的傾向。眾多報道顯示,派遣工或期限工、時間工等人員的工資水平本來就低,少有儲蓄,因此失業立即導致該人群生活困難[2][3],甚至連住的地方也沒有。

當然,受到經濟危機影響的并不只是非正規人員。就正規就業人員而言,隨著生產規模的縮小和人員調整,利用雇用調整給付金制度實行緊急下崗的現象增加,還有因為工廠倒閉或削減而發生的調動或人員裁減。根據日本“休業實施計劃報告”①參見日本厚生勞動省職業安定局雇用開發科“有關就業調整給付金等的休業實施計劃報告及支付決定情況;有關減少加班維持就業獎勵金的計劃報告申請情況及大量雇用變動報告提出情況”,參見http://www.mhlw.go.jp/houdou/2009/06/h0629-1.html。,從2008年4月到2009年5月,共有219 050家企業實施了休業等雇用調整,人數達到10 163 275人。僅厚生勞動省掌握的數據,其規模已經相當大。除此之外,以服務行業為中心,“徒有虛名的管理職位”以及雖然是正式職工但其就業相對不穩定且工資水平也低的“周邊”正規就業者也普遍存在。同時,正規就業人員的工資和勞動條件也在下降。在2009年的“春斗”(譯者注:每年春天工會要求提高工資水平的運動)中,焦點不是基本工資的上調,而是下降,因此,確保每年定額上漲成為事實上的斗爭目標。而實際上,2009年已經發生了工資下降的現象。②“每月勞動統計”中2008年的現金報酬總額比上一年減少了1.1%。根據最新數據,2009年6月的現金報酬比2007年同期年減少了7.1%。

在經濟危機的過程中,社會對貧困問題的關注度日益提高,這是此次危機的特點。在日本,除了戰后那幾年,經濟一直持續增長,因此,貧困問題往往被認為是歷史上的問題,或與生活保護制度聯系起來而被認為是老年人、殘疾人等少數群體的特殊案例。但是,隨著20世紀90年代末期有關收入差距的討論開始增多,在放松管制政策下非正規勞動者增加,使得那些有工作但因工資低而不能維持正常生活的“工作貧民”開始引人注目。尤其是在2006年媒體相繼報道“偽裝承包”、“網吧難民”、“工作貧民”等現象后,有關非正規就業、派遣勞動以及貧困問題的書籍陸續出版[4][5],加上以年輕人為主的體力勞動者工會和派遣勞動者的工人運動,以及反貧困社會運動的高漲,人們對貧困問題的關注度大為提高。特別是,以“反貧困網絡”為首的、與以往的工會或生活保護支援團體不同的新型社會運動團體,通過嶄新的活動方式展開了將勞務派遣和非正規就業人員問題與貧困問題聯系起來的運動,并積極向社會宣傳。

把勞務派遣、期限工、時間工等非正規就業和貧困問題聯系在一起的議論,不但改變了對貧困問題的認識,而且影響了有關非正規就業的議論。以前,人們一般把非正規就業和就業意識以及就業需求的多樣化結合起來討論(其典型是時間工)。這一想法至今也頗有影響力。③《平成18年版勞動經濟白皮書》以JIL的調查報告為據指出,“因自身的理由而選擇非正規社員的人也不少”。而在經濟危機條件下,非正規就業的不穩定性和不規則性、低工資被看做是引發貧困問題的主要原因,認為雖有工作也無法過正常生活的貧困,即工作貧民是重要的社會問題。其中,對派遣勞動者不透明的工資扣除、無權利狀態以及擅自中止雇用的狀況被廣泛報道,要求改變現狀的呼聲日益提高。事實上,非正規人員中低收入者比率很高,這與貧困問題密不可分。

而且,隨著將非正規就業問題與貧困問題相聯系,日本社會安全網的漏洞也顯露出來。④湯淺誠就三層安全網問題進行了分析。參見湯淺誠:《反貧困》,19～38頁,東京,巖波書店,2008。非正規工人一旦失去工作,就會失去收入和居住地,很多時候他們甚至會失去與社會的所有聯系,但是用來支撐他們的社會安全網并沒有有效地發揮作用。人們發現,不僅就業安全網,連社會保障也是空有制度,并不能有效地支撐日益增加的非正規就業人員的生活。

這次經濟危機表明,在曾經被譽為“一億人全部中產化”的日本,經濟危機的影響因社會集團而異,而對非正規勞動者等弱勢群體的影響是最大的。

隨著人們對非正規勞動者就業和生活狀態關心程度的提高,以及反貧困運動的發展,政府不得不修正放松管制的路線,重審勞務派遣法,改善生活保護制度。非正規就業人員的問題集中反映了勞動政策及貧困、社會和社會福利政策存在的問題,對相應的社會政策而言,綜合考慮這兩者也變得越來越重要。[6]

二、20世紀90年代以后日本就業結構的變化

經濟危機導致就業形勢惡化,尤其是非正規人員被中止雇用、解雇的現象增多,其原因是20世紀90年代日本就業結構的變化。長期以來,日本的就業體系被稱為“終身雇用”,解雇的情況很少發生,并具有長期雇用的傾向。但是,僅把日本的就業體系視為長期雇用是不全面的。與長期雇用一道,50年代的臨時工、60～70年代的社外工、80～90年代的時間工等非正式就業形態也不斷擴大。日本就業體系的基本結構是由長期雇用的正式員工和非正規就業人員共同組成的。因此,可以認為,日本就業體系的支柱是作為標準就業的長期雇用,而對就業變動起緩沖作用的是多種就業形態的非正規就業。非正規就業有時是短期就業,有時是短時間就業,其工作方式不同于正式員工,由此產生了他們之間在就業條件、工資和勞動條件、身份等方面的種種差異。而且,低工資、惡劣的勞動條件、就業的不穩定性等一直受到社會各界的批判。

90年代后,隨著經濟增長的停滯和經濟結構的變化,解雇和失業人員增加,長期保持低失業率的日本也進入了高失業時代。同時值得注意的是,在此期間正規就業人員減少,非正規就業增加,達到就業人員的三分之一。尤其是女性,非正規就業比率更是高達55%。而且,非正規就業人員中約60%為女性。

90年代正規就業者不斷減少、非正規就業不斷增加,是因為在經濟增長停滯、全球化導致國際競爭日益激化的經濟背景下,企業竭力降低成本,尤其是裁減固定人員。同時,因為經濟前景不明朗,企業采取能夠迅速應對變化的彈性勞務管理,增加了非正規的就業方式。

非正規就業包含多種形態。其中,時間工最多,占非正規就業人數的46.8%。同時,期限工、年輕人的半工半讀等有期限的就業人數均在增加。另外,1986年以后,政府進一步放松了對勞務派遣的管制,1999年勞務派遣原則上自由化,2004年進一步擴大到對生產過程的派遣①自2004年生產工序中也可以雇用派遣勞動者以來,制造業中的勞務派遣人員顯著增加。這是目前制造業不景氣下出現派遣雇用中止等問題的背景之一。,但勞務派遣在整個非正規就業中所占的比重停留在8.3%左右。除了勞務派遣,還有一些采用承包形式的違法派遣,如果把他們都加上去,派遣勞動的比重會高于8.3%。

有些人認為上述非正規就業的增加導致了“終身雇用”制的解體,但日本經濟團體聯合會主張要堅持對核心職工的長期雇用,而且支撐終身雇用的基本制度(統一招聘應屆畢業生和企業內部的人才培育等)沒有發生大的變化,因此不能說終身雇用這一日本式就業體系已經解體。那么,在90年代,日本的就業結構真的沒有發生任何變化嗎?

依就業結構的變化而言②森建資認為雇用形態的多樣化是雇用關系的原理發生變化的結果。參見森建資:《雇用関係の変貌をどのようにとらえるか》,載《社會政策學會雑誌》,2003(9)。,第一,從量上看,非正規就業增加到占就業總量的三分之一。與正規就業者的長期雇用合同、有規律的勞動相比,非正規就業的特點是勞動時間和日數短且不規則,或者雇用合同有期限,且期限較短。可以說,與正規就業相比,非正規就業是“零碎的就業”。隨著就業需求的多樣化,有些人可能會偏好這種零碎的工作方式,但其結果是正規就業正在逐漸喪失其規范意義。第二,“零碎的勞動”還導致了“零碎的工資”。即正規就業者一般靠工資維持生活,因而會出現對“生活工資”的要求。而在零碎的就業里,工資規范難以成立,就業和生活往往會被分開來考慮。在這種環境下就出現了依靠零碎的勞動無法維持正常生活的工作貧民人數增加。第三,包括時間工在內的非正規就業人員開始承擔主干業務。隨著正規就業人員逐漸減少,非正規人員逐漸增加,如何有效使用非正規人員成為重要問題。第四,90年代以后,勞務派遣、承包勞動等人員顯著增加,雇用的“外部化”現象日益顯著。以前,指揮、命令關系和勞動關系相一致的直接雇用是就業的核心,而現在在派遣勞動、生產工序的承包中,直接指揮、命令的人和實際雇主相分離的形式越來越多。結果,雇主不必負責勞動力調整,而是將其“外部化”,這使得有效進行彈性勞務管理變為可能。第五,派遣勞動、短期雇用合同等非正規就業的擴大與放松管制政策密不可分。在這一點上,可以說,非正規就業的擴大是政策推進的結果。

總之,20世紀90年代,在彈性勞務管理擴大的過程中非正規就業增加,導致了不穩定就業的擴大。這一現象在這次金融危機下以失業問題的形式暴露出來。

與此同時,被直接雇用的正規就業者的工作時間也發生了重大變化,尤其是因裁量工作制的普及,以往由雇主管理的勞動時間現在被移交到職工本人,與工作成果掛鉤的薪酬制度也在擴大。這一趨勢改變了以前由管理人員根據工作時間支付工資的雇用關系,職工的工作方式更接近于由工作內容和成果而決定的“承包合同”。這種工作方式使勞動管制的難度越來越大,勞資關系也變得越來越個性化。

三、年輕人的就業環境和生活問題

20世紀90年代以后,圍繞勞動和就業的另一個焦點是年輕人的就業問題。在日本,經濟增長對年輕人的勞動需求很高,所以以往年輕人失業并沒有成為社會問題。而進入90年代后半期后,年輕人失業率開始上升,逐漸被認為是嚴重的社會問題。

有關年輕人的就業,較早以前,被稱為f reeter(譯者注:指15～34歲的非正規就業人員以及沒有工作但有工作欲望的人,學生和家庭主婦不包括在內)的不規則、不穩定就業已開始引人注目。而從90年代末開始,年輕人的就業問題逐漸被社會廣泛認知,年輕人的高失業率、就業難等問題也被提出。尤其是隨著非正規就業的增加,年輕人中非正規就業比率高成為議論的焦點。對freeter問題的認識也從年輕人問題轉為就業問題。近年來,通過“網吧難民”、“工作貧民”等問題的出現,年輕人貧困、成家和生活自立困難受到了廣泛關注。

在日本,由于生活保護制度的對象因“適正化政策”(譯者注:指以減少浪費為由的嚴格管理政策)事實上局限于不能工作的老年人階層,以及由于人們普遍認為流浪街頭的人大多為中老年人,所以貧困被認為主要是老年人階層的問題。但是此次經濟危機以來,年輕人的貧困成為社會焦點,部分地區出現了找不到工作的年輕人申請生活保護的現象。

年輕人的就業問題是整個就業問題的一部分。進入90年代,隨著就業增速放緩,正規就業日益減少,非正規就業增加。就業結構的變化導致對應屆畢業生的需求減少,也導致了正規就業等良好的就業機會變得越來越少。從事f reeter等非正規就業的年輕人增加了。可以說,就業結構的變化和不穩定、低工資崗位的增加等現代就業問題,集中反映在剛剛進入勞動力市場的年輕人身上。

尤其是在就業形勢異常嚴峻的21世紀初,從學校畢業的人中有不少成為freeter,他們即使希望成為正規就業者,實際上也很難找到這樣的職位,很多人不得不長期處在非穩定就業狀態。隨著年齡的增長,成為正規就業者變得越來越難,而在此次經濟危機中被中止雇用或失去工作,面臨再就業困境的也正是他們。

這些人因工資難以隨著工作經驗的積累而增長,因此男性難以成家,很多人與父母同住,以維持基本生活。一旦離開父母,就只能住進公司宿舍。但是,正如諸多勞務派遣案例所示,宿舍費用相當高,扣除各種費用后每個月的收入所剩無幾。因此,他們很難自己租房住或自立生活,如果遇到中止雇用而失去工作,就只能流浪街頭。這次經濟危機暴露了年輕人的貧困和居住問題。當前的就業和貧困問題集中體現在年輕人的身上。①有關年輕人的就業、生活狀態,請參見日本內閣府編:《平成15年版國民生活白皮書》,東京,國立印刷局,2003。

當然,并不是所有的年輕人都陷入了貧困。統一招聘應屆畢業生依然是企業聘用中的核心部分,在此制度下有不少年輕人獲得了穩定的職位。而且,一旦成為正式員工,大多數人會成為企業的核心職工而享受長期雇用,其工資也會隨著工作經驗的增多而上升。雖然他們也存在長時間工作等問題,但其就業還是穩定的。

總的來說,年輕人中成為正式員工的人和從事非正規就業的人之間的差距正在拉大,而且這種差距被逐漸固化。尤其是受學歷、出身地區、出身階層和家庭的影響,特定的社會集團容易陷入不穩定就業和貧困中。[7][8]這一事實正在形成被稱為“希望差距”的社會。

四、非正規就業增加與社會保障的“空洞化”

在經濟危機下社會安全網的功能不健全也成為社會問題,而20世紀90年代就業結構的變化正在從根本上動搖著日本的社會保障制度。第二次世界大戰后,日本社會保障制度建設的里程碑是1961年全民醫保和全民年金體系的確立。由此,以醫療保險和養老保險等社會保險為主,以生活保護和社會福利服務為輔的日本社會保障制度框架形成。

作為核心的社會保險分為按工作單位參加的職工保險和主要以自營人員為對象、按居住地參加的社會保險。這樣的社會保險體系因經濟增長和產業、職業結構的變化,面臨著重大挑戰。1955年,以第一產業為中心,自營人員占56.5%,國民年金、國民健康保險的參保對象也比較明確。而隨著經濟的增長,自營人員大大減少,到2007年被雇人員比率上升到86.1%,國民年金、國民健康保險的參保人也隨之發生變化。國民健康保險因接受了從職工保險中排出的退休人員,較早變為以老年人為中心的社會保險,所以面臨財政問題。國民年金(第一號被保險人)中沒有參加厚生年金的被雇人員,尤其是臨時工、時間工、無業人員等的人數比自營業的參保人還要多,占到多數。

同時,日本的職工保險基本上以正規勞動者為主,形成了基于男性養家模型的家庭生活結構。如健康保險中強制參保對象以穩定雇用關系為前提,局限于工作時間或一個月的工作日數超過一般職工四分之三以上的人員,而時間工等非正規人員被排除在外。又如日雇人員(譯者注:指按天打工的人)、四個月以內的季節性雇用人員、半年以內的臨時雇用人員等,被當做第三條第二號被保險人而特殊對待。結果,非正規就業人員除非成為他人的被撫養人,多數只能參加國民健康保險。但是國民健康保險的被保險人大多收入較低,無法支付保費的人越來越多。保費的繳納率亦呈下降趨勢,2005年為91.26%。雖然設有減輕保費的制度,但如果不能繳納保費,就得使用資格證明書(而不是保險證)就診,并支付所有費用。

至于養老保險,雖然于1986年進行了一些修改,但日雇人員、四個月以內的季節性雇用人員、六個月以內的臨時雇用人員等不能成為厚生年金的參保對象,因此很多非正規就業人員雖是“被雇人員”,但與正規就業人員不同,不能享受被雇人員養老保險。而且,大約40%的國民年金第一號被保險人沒有按期繳納保費,很多人有可能因未繳納保費或未參加保險而在將來成為無年金人員。①2007年國民年金第一號被保險人的保費繳納率為66.3%。社會保險廳推測同年沒有參加公共年金的人數為118萬人(包括老年人以外的人群),參見日本《社會保障年鑒2008年版》。事實上,非正規人員沒有參加公共年金的比率較高,全民養老保險出現了“空洞化”現象。尤其是年輕人中的freeter,很可能因為沒有參加養老保險而難以預測未來的生活。與此同時,配偶為厚生年金被保險人的時間工雖然能成為國民年金的第三號被保險人,但不少人調整工作時間使年收入不超過130萬日元(譯注:超過130萬日元就不能成為被撫養人)。

雇用保險的問題更為嚴重。雇用保險規定,一周工作時間未滿20小時的短時間勞動者②每周的工作時間為20～30小時的人為短時間被保險人。、日雇人員、四個月以內的季節性勞動者、未滿一年的短期雇用人員不在適用范圍之內,因此,很多非正規就業人員沒有參保資格。也就是說,失業概率最高的非正規人員不能受到雇用保險的保護。雖有日雇人員或短期雇用特例制度,前者采用往被保險人手冊上貼印花的方式,2006年被保險人為3萬人,但實際領取津貼的人每月平均只有15 000人。而后一制度的領取人數為22萬人。歷史上形成的這些制度不能有效應對目前非正規就業人員增加的情況。

2008年秋天以來,隨著非正規就業人員的失業成為社會問題,雇用保險法被修改,時間工、派遣勞動者等短期雇用勞動者的雇用期間超過半年就能參加雇用保險,但還沒有把所有的非正規就業者都納入適用范圍。在該法被修改以前,失業者中只有20%的人有資格領取失業津貼。[9](P51)特別是對剛剛畢業的新勞動者、長期失業人員等,日本的雇用保險制度不能有效應對,最容易失業、最需要失業津貼的人被雇用保險排除在外。對于這一問題,要求支付雇用保險之外的失業津貼的呼聲越來越高,因此在緊急就業對策中新設了以職業培訓為前提的支付制度。雖然不能解決根本問題,但考慮到以往只能在雇用保險的范圍之內給失業人員支付生活津貼,這也算是一個進步。

如上所述,在構成日本社會保障主干的社會保險中,職工保險主要針對終身雇用的正式員工,不能應對流動性較強的非正規就業的增加,從而無法充分發揮作為社會安全網的作用。

另外,作為最后安全網的生活保護制度自經濟高速增長以來受惠人數逐漸減少。尤其是受1981年“適正化政策”的影響,其對象實際上局限于老年人或有疾病的家庭,支付水平也被抑制。因此,生活保護制度的安全網功能是有限的。而從90年代后半期開始,隨著收入差距不斷拉大,生活保護的受惠人員也開始增加,受惠率上升。受惠率從1995年的6.82‰上升到2007年的11.76‰,而長期以來受助對象瞄準機制的問題依然沒有得到明顯改善。隨著網吧難民、中止或停止雇用派遣,以及失業、貧困等問題受人矚目,對生活保護制度的關心度也在提高,有人批評因失業而不能維持生計,連住房都不能租到的人也不能受到制度保護等情況。在北九州市相繼發生餓死人事件和不當的制度運用等問題,促使北九州市生活保護制度在實施過程中有所改善。而在“派遣勞動者過年村”,失去工作而不能維持生計的人們集體申請了生活保護。

在這次經濟危機中,以年輕人為中心的住宅問題被暴露出來。日本的社會保障和福利政策被指責有依賴企業福利或家庭福利的傾向,但企業福利主要以正式員工為對象,非正規就業者不在范圍之內。這一問題使非正規就業人員的生活更加不穩定。尤其在住宅方面,對公司住房、宿舍的依賴程度較高,公共住宅政策比較薄弱。因此,非正規人員中不少人住在公司宿舍,一旦離開公司就會失去住處。2008年秋天以來這一問題暴露無疑。隨著非正規就業的擴大,住宅政策變得越來越重要。尤其是對那些與父母同住的年輕人來說,公共住宅政策對他們的生活自立具有重要意義。

五、就業流動化和相關社會政策

如上所述,當前的經濟危機導致就業形勢惡化暴露了日本社會安全網的缺陷,凸顯了生活問題和貧困問題。作為其背景的非正規就業規模的擴大是20世紀90年代以放松管制為核心的結構改革路線的結果。政府現在也被迫修改放松管制路線,2009年6月,日本內閣制定的《2009年經濟財政改革基本方針》認為目前日本“正處于歷史性的關鍵時刻”,并把實現“安心、有活力、責任”視為基本目標。[10]但對于“經濟危機”和“社會危機”,該文件只表明目標是“安心和活力的同時實現”,而政策路線的轉變依然不夠明確。為了實現“安心社會”,在就業、生活安全網、職業培訓、教育等領域制定了新的政策,但面對不穩定的非正規就業的增加以及由此導致的差距和貧困,該基本方針并沒有提出根本性的方案。作為“緊急就業對策”的一環,雇用保險法已被修改,雇用保險的參保對象擴大到一部分非正規人員,并新設了職業培訓期間的生活費支付制度,緊急生活資金貸款制度等,但這些都不過是對當前失業問題的緊急反應。

與非正規就業的擴大相關,被放松管制的勞務派遣法的修改也成為焦點之一。這次因派遣勞動的不穩定性、Goodw ill等違法派遣問題,以及不透明的工資扣除等問題被曝光,對勞務派遣的重新管制成為新的話題。圍繞勞務派遣的管制,有禁止日雇派遣、對制造業派遣加強管制以及從消極方式向積極方式轉變(譯者注:消極方式指哪些行業不能夠派遣,積極方式指哪些行業可以派遣)等議論;圍繞管制程度也有不同的意見①圍繞派遣勞動法修改問題的基本論點,參見長井偉訓:《労働者派遣(法)の構造と機能》,載《大原社會問題研究所雑誌》,2009(5)。。在這樣的背景下,禁止日雇派遣的法律被提交到國會。但對于生產過程中勞務派遣的管制,還沒有達成共識。

的確,對存在眾多問題的勞務派遣進行適當的管制是必要的,但并非只要管制勞務派遣,問題就可以得到解決。最近,隨著對勞務派遣批評之聲日益高漲,有些大的制造企業辭掉派遣人員轉而使用承包工或期限工。承包工的工作形態與勞務派遣基本相同,但它不受勞務派遣法的約束,因此,從派遣工向承包工的轉換反而掩蓋了勞務派遣的問題。期限工雖然是直接雇用,企業的雇主責任也比較明確,但其雇用并不穩定,在工資、勞動條件等方面與勞務派遣一樣惡劣。目前在就業市場上,非正規就業整體擴大,從這一點看,僅有管制勞務派遣并不能抑制其他形態非正規就業的擴大,因此不能說是治本之策。

對就業來說,政府通過政策進行控制的余地比較小。勞動力市場政策的核心是職業介紹、職業培訓等,而勞動力市場管制政策介入的余地有限。國外勞動力市場政策也大多是職業培訓的擴充,在日本也有人強調職業培訓的重要性。但是,日本的教育培訓體系以企業的在職培訓為主,而且社會上沒有形成對技能評價的客觀標準,因此,企業外職業培訓的成果并不能直接帶來就業機會。尤其是在整個國家勞動力需求減少的情況下,欲通過職業培訓來擴大就業是困難的。

就業的供求矛盾也是個問題。一方面,制造業發生了派遣雇用中止等現象,而同時,在福利服務、農業等行業則勞動力不足,因此,有人主張政策誘導的重要性。事實上,有一些失業人員的確到這些行業謀職,但其中也有不少人因工作內容的差異而感到難以適應。雖然還可以從事農業,但每個人有選擇職業的自由,而且如果一個工作不能發揮個人的經驗、技能和能力,光有就業機會并不能馬上增加就業。福利服務等領域雖然人手不足,但離職率高,工作條件也尚需改善。要消除就業的供求矛盾需要長時間的調整,有必要從長遠的視角通過職業培訓來促進職業轉換。

另一方面,關于非正規就業,存在與正式員工工作條件的差距、工資水平低、勞動者的權利沒有充分保障等問題。在對非正規就業的管制方面,勞動標準、最低工資制等可以發揮重要作用。但是,現在這些政策并沒有充分發揮其應有的作用。隨著就業差距、工作貧民等問題的出現,最低工資低于生活保護水平的現象成為議論的對象,提高最低工資水平也隨之成為政策焦點之一。然而,即使稍微提高最低工資水平也并不能改變貧困的狀態,而且因經濟危機下企業經營環境非常艱難,預計2009年最低工資將不會上調。要縮小正規就業人員和非正規就業人員工作條件的差距,需要制定“均等待遇”政策。2008年被修改的時間工勞動法引進了一部分“均等待遇”思路。但是,如要解決非正規就業人員的問題,其范圍還遠遠不夠,實際效果也不明顯。

在社會保障方面,要想應對非正規就業規模的擴大,就不能把以往以終身雇用的正式員工為前提的社會保險制度視為主干制度。新時代的社會保障有必要給以各種形態參加工作的女性應有的地位,而且還應當能應對細分化和流動化的就業市場。至于年金問題,現在有最低保障年金等各種議論,已經成為重要的政治焦點。醫療方面,需要應對沒有醫療保險的低收入階層的問題。在2009年6月頒布的《2009年經濟財政改革基本方針》中只提到擴大社會保險的適用范圍、對有小孩低收入戶的支援方案,如帶支付的稅額扣除(譯者注:一種負所得稅,即如果扣除規定數額后的金額為正,負擔正的所得稅;如果扣除規定數額后的金額為負,政府對其支付負的所得稅)等,改革的方向并不明確。2008年日本政府制定的《強化社會保障緊急對策》中雖然也提出了要建設“派遣工、時間工等勞動者也能對未來抱有希望的社會”,但具體方案只限于將非正規勞動者納入社會保險。至于雇用保險,現在的制度不能保障最容易失業的非正規人員在失業期間的生活。對于這一問題,在擴大制度對非正規就業人員適用性的同時,還需構筑對長期失業人員、剛剛畢業人員的生活保障制度。作為緊急就業對策的一環,政府采取了職業培訓期間的生活費支付、生活資金貸款等措施,但還沒有有效地發揮作用。

與此同時,工作貧民問題正在要求改變以社會保險為中心的社會保障制度。一方面要擴充生活保護制度,尤其要改善其運用方法;另一方面,在工作貧民持續增加的情況下,還應考慮擴充(不帶恥辱感的)社會津貼,而不是僅靠帶有恥辱感的生活保護制度來應對。

一些年輕人由于沒有機會找到穩定的工作,所以很難提高職業技能,積累工作經驗。為了解決這一問題,職業培訓非常重要。當然,重視職業培訓,并不說明它能夠解決所有問題。現在的問題是沒有就業機會,或只能從事斷斷續續的工作,結果成家和生活自立都成問題。日本的年輕人政策現在才剛剛起步。對年輕人的就業、教育、生活等方面開始采用綜合性的政策,但主要還是以教育培訓為中心的職業技能培訓,經濟方面的支援幾乎不在考慮范圍之內。要想使年輕人擺脫對家庭的依賴,過上自立的生活,在提高職業技能的同時,還需要給他們提供能夠開始自立生活的啟動資金[11],而且,住房政策也必不可少。

以上所述的日本現代就業問題與生活困難、貧困密切相關,因此,目前的任務是要建立起完整的保障就業的安全網和保障生活的安全網。

[1]厚生勞動省職業安定局雇用政策科:《關于非正規勞動者的中止雇用等情況》,2009,http://www.mhlw.go.jp/houdou/2009/05/h0529-3.html。

[2][4]湯淺誠:《反貧困》,東京,巖波新書,2008。

[3][5]NH Kスペシヤル「ワーキングフア」取材班編:『ワーキングフア』ポフラ社(NHK特集“工作貧民”采訪團,《工作貧民》),2007。

[6][9]遠藤公嗣、川添誠、木下武男、後藤道夫、今野晴貴、田端博邦、布川日佐史、本田由紀:《労働·社會保障政策の転換を》,東京,巖波ブツクレツト,2009。

[7][11]宮本みち子:《若者の貧困を見る視點》,貧困研究第2號(《分析年輕人貧困的視角》),2009。

[8]小杉禮子編:《フリーターとニート》,東京,剄草書房,2005。

[10]《経済財政改革の基本方針2009》,http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizai/kakugi/090623kettei.pdf。