把脈支招：如何實現草原生態保護與牧民持續增收雙贏

○農業部畜牧業司 黃 濤 李維薇

中國農業大學 張英俊

我國擁有天然草原60億畝，占國土面積的41.7%。草原在我國綠色生態植被系統中占63%，具有涵養水源、調節氣候、防風固沙等重要生態功能。全國266個牧區半牧區縣（旗）近1 600萬牧民生活在草原上，1.2億少數民族人口中70%以上分布在草原地區。草原既是陸地生態屏障的主體，又是牧民群眾最基礎的生產生活資料。統籌解決好草原生態保護與牧民持續增收的問題，是實現農業部“兩個千方百計、兩個努力確保”目標的必然要求，對建設生態文明、繁榮牧區經濟、促進民族團結與邊疆穩定都具有重要意義。

近年來，國家不斷加大草原生態保護建設力度，草原生態環境實現局部改善，但扶持牧區牧業發展、促進牧民增收的政策和投入相對較少。一些地方甚至將草原生態保護與牧民持續增收問題割裂或對立，對牧民的生存和發展不管不顧。將地區的公共利益簡單粗暴地凌駕于牧民的個人利益之上，為了保護生態環境而犧牲牧民這一弱勢群體的利益訴求，這不符合以人為本、公平正義的原則，也不可能真正實現自然與人的科學和諧發展。

一、草原生態保護之殤

2000年至今，中央財政累計投入240多億元資金，組織實施了天然草原退牧還草、京津風沙源草地治理、西南巖溶地區石漠化草地治理等重大草原生態保護工程項目。通過建設草原圍欄，實施補播改良、禁牧休牧等措施，工程項目區的草原生態得到局部恢復。農業部2009年草原監測結果顯示，退牧還草工程區內的草原平均植被蓋度、高度、鮮草產量和可食鮮草產量，比非工程區的分別提高12個百分點、36.2%、75.1%和84.1%。京津風沙源草地治理和西南巖溶地區石漠化草地治理工程區內，草原植被狀況比非工程區也都有較大幅度改善。

但這些工程項目在建設內容設計上都有一個硬傷，就是只注重采取草原圍欄和牲畜禁牧等生態保護措施，對促進畜牧業生產和牧民增收的措施考慮欠缺。這直接導致工程區牧民的生存和發展問題得不到妥善解決，為了生計，牧民不得不偷牧、盜牧、夜牧，造成工程區內治理、區外破壞，甚至是區內邊治理、邊被破壞的局面，草原建設質量難以保證，保護措施難以執行，治理成果難以鞏固。

二、牧民持續增收之困

改革開放初期，牧區牧民的人均純收入普遍高于農區農民的人均純收入。但是近年來，由于種種原因，情況發生了改變。牧民的收入增長持續低于農區農民，牧民和農民的收入差距正在擴大。2008年，全國農民人均純收入4 761元，而牧民人均純收入只有4 026元，牧民人均純收入是農民的84%。2000年至2008年，甘肅牧民收入增長71.0%，而同期農民收入增長90.6%。

在整個宏觀經濟快速發展的大背景下，牧民增收的比較速度不增反降，造成這種局面的主要因素有三。

1.政策性制約。近年來，國家加大了對“三農”的政策扶持力度，農民享受的國家財政補貼有農作物良種補貼、農機具購置補貼、種糧直補、農資綜合補貼等，且年年都有；但“三牧”的扶持政策滯后，牧民享受的補貼只有退牧還草禁牧飼料糧補貼，補貼年限只有5年。近5年里，農民享受的人均補貼是牧民的1.53倍。

2.技能性制約。由于思想觀念、風俗習慣、語言交流、教育水平等方面的原因，除了放牧養畜外，牧民基本不具備其他謀生手段，外出務工少，牧民人均純收入中源于工資性收入比例小。

3.基礎性制約。我國草原牧區地域遼闊，環境艱苦，道路不暢，基礎設施建設落后。牧民日用品消費、交通、通訊及子女就學等方面的生活日常支出都高于農民。由于實行禁牧休牧，加之這些年生產資料價格上漲，牧民用于購買飼料糧的支出和其他畜牧業生產的支出也明顯增加。

三、人草和諧發展之策

草原生態惡化的根本原因不是草畜矛盾，而是人草矛盾。牧區經濟社會發展，如何避免陷入“人口增長—牲畜擴張—草原退化—效益降低—牧民增收困難”的惡性循環？根據經濟學和管理學的“短板理論”，要想徹底解決草原生態保護和牧民持續增收的矛盾，必須充分協調各個利益主體（國家、草原、牧民及其飼養的牲畜）和各個相關環節（生態保護、產業發展、補貼保障、生活改善），統籌規劃，互為促進，最終實現人草和諧發展。

1.草原要圍欄封育，保護生態環境。國家向草原要生態，牧民向草原要生計，都必須以草原植被狀況恢復良好為前提，這一點是相通的。在陸地生態系統中，草原是自我修復功能最強的植被群落之一。只要進行圍欄封育，假以足夠的時間和水熱條件，退化草原就能依靠自身的修復功能，逐步恢復到被破壞前的原生狀態。我們對退牧還草工程區18個縣（旗）的遙感監測結果顯示，2004年開始實施工程的草原，經過這些年的圍欄封育，目前植被蓋度比工程實施前提高6個百分點，鮮草產量提高18.4%，草原植被狀況逐步改善。應加大退牧還草工程實施力度，擴大工程覆蓋范圍，提高草原圍欄建設標準，通過工程項目建設推動草原承包經營和基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度措施的全面落實，促進草原生態修復。但圍欄只是保護手段，封育才是最終目的，如果草原保護制度和措施能夠得到有效落實，草原是否圍欄可以根據各地實際情況來決定。

2.牧民要搬遷定居，減輕草原壓力。將退化嚴重、生態脆弱、地處偏遠的草原上生活的牧民搬遷出來，在城鎮近郊或基礎條件較好的草原上建房定居，減少純粹依靠放牧生存的牧民人口數量。這是解決人草矛盾，減輕草原承載壓力，提高牧民生活質量，促進牧區城市化進程的有效手段。內蒙古包頭市達茂旗原有游牧民6 620戶，通過實施游牧民定居工程，有近4千戶在城郊定居，約2千戶在基礎條件較好的草原上定居，定居率超過90%，牧民居住條件顯著改善，反響良好。應繼續組織實施游牧民定居工程，為所有居無定所的游牧民建設定居房屋，并適當提高房屋建設中央投資標準，嚴防在地方配套資金不到位、牧民自籌困難的情況下，將定居房建成簡易房或危房。但牧民搬遷定居不能搞一刀切、齊步走，應在充分尊重牧民意愿的前提下，依據各地經濟社會發展情況循序推進。

3.牲畜要舍飼圈養，轉變生產方式。對在基礎條件較好的草原上定居的牧民，除幫他們建房外，還應配套建設牲畜棚圈、人工飼草料地、青貯窖、飲水澆灌等設施，實現牲畜舍飼圈養。根據草原承載能力合理配置牲畜飼養數量，以草定畜、草畜平衡、舍飼圈養，是保護草原生態，轉變畜牧業生產方式，提高牧民養殖效益的必由之路。寧夏自治區通過工程項目帶動，實施全區范圍的草原禁牧、牲畜舍飼圈養，對購買飼養種公畜和基礎母畜進行補貼，草原生態得到有效恢復，畜牧業生產效益也大幅提高。應在現有的草原工程項目中，新增和提高牲畜棚圈等基礎設施的投資任務比例，扶持牧民進行舍飼圈養，推進草原畜牧業生產方式轉變。但舍飼圈養也需因地制宜，分區施策。對于植被狀況恢復良好的傳統放牧區，可以在不破壞草原生態的前提下實行舍飼與輪牧相結合的生產方式。

4.補償要充足到位，扶助牧民民生。為了保護國家的生態環境，牧民將自己祖祖輩輩放牧使用的草原圍欄、牲畜退牧，還要搬遷到完全陌生的地方居住。熟悉的生產生活方式遭遇劇烈變革，傳統的游牧文化文明遭遇突然斷裂，牧民為公共利益犧牲了個人利益，理應得到等額足夠的國家補償以保障他們的民生。民生是國之本，在牧民的生存發展得到有效保障的基礎之上再談草原生態保護，才是以人為本，才能公平正義，才可實踐長久。

實施生態保護性補貼：一是全面實施禁牧減畜補貼，減輕草原放牧壓力，這一點可以通過擴大西藏草原生態保護獎勵試點范圍，或者擴大退牧還草工程實施范圍、提高禁牧補貼標準實現。二是設置村級草原生態保護公益性崗位，實施村級草原災害測報員補貼。

實施生產發展性補貼：一是實施牧草良種、種草直補，提高牧民種草比較效益。二是實施人工飼草料地、牲畜暖棚、青貯窖、灌溉飲水設施等基建補貼，改善牧區基礎生產條件。三是加大牧區優質種公畜、基礎母畜補貼力度，建立牦牛政策保險制度，推進牧業良種化進程。四是提高牧民購置牧業機械的補貼標準和比例，提升牧業機械化水平。五是落實和完善牧民發展牧業生產小額貸款政策。六是實施牧區燃油補貼，對在草原上居住生活并從事牧業生產的牧民進行燃油補貼。

實施生活保障性補貼：一是實施移民保障補貼，對游牧民定居工程、生態移民工程項目戶牧民，前三年的基本生活進行保障。二是實施養老教育補貼，為60歲以上的禁牧區牧民提供最低生活保障，對禁牧區牧民子女高中和大學教育進行生活補助。財政補貼要抓住主要對象和關鍵環節，充分利用并完善現有的補貼項目，充分突出政策的公益性、保障性和導向性。

5.產業要全面發展，保障和諧持久。草原不能一禁了之，牲畜不能一圈了之，牧民不能一搬或一補了之。授民以魚還要授民以漁，應給各個環節的利益主體都找到合理的出路，發展相關產業，實現草原生態保護與牧民持續增收的和諧持久。

草原本身的出路。草原的生態保護是第一位的。但對于通過圍欄封育、生態植被已經恢復穩定的草原，可以合理進行輪牧放牧和刈割加工利用，科學發展草業產業。這樣既可以讓牧民享受到生態建設的成果，也能在一定程度上減少草原防火的壓力、增強抗災保畜的能力。

移出牧民的出路。對于完全搬出草原在城鎮近郊定居的牧民（或稱為準市民），定下來還要穩得住、能脫貧。扶貧先扶智，除了搞好養老保險、醫療衛生、商鋪學校、水電交通等基礎建設外，還應加大陽光工程的傾斜力度，對他們進行實用技能的培訓教育，提高其轉移就業能力，幫扶他們轉向二三產業謀發展。

留下牧民的出路。對于繼續在基礎條件較好的草原上定居從事畜牧業生產的牧民（或稱為準農民），應指導他們成立合作經濟組織，大力發展適度規模的家庭牧場。推廣先進生產技術，規范經營管理行為，優化畜群結構，改良牲畜品種，加快周轉出欄，發展加工增值，培育現代生態草原畜牧業，向產業內部延伸謀效益。應加大對家庭牧場、牧民合作經濟組織和草畜企業的扶持力度，通過財政、稅收、項目等方面的優惠政策來推動牧業發展，促進牧民增收致富。

草原牧區的問題已經引起全社會的廣泛關注。2010的中央1號文件明確提出，要逐步完善適合牧區特點的農業補貼政策，加大力度籌集草原生態效益補償資金，適當提高退牧還草禁牧補貼標準，推進西藏草原生態保護獎勵機制試點工作。

今年“兩會”期間，內蒙古代表團就“增加惠牧補貼、提高牧民收入”問題提出了具體建議，得到4位國家領導人、3位中央政治局常委的專門批示。目前，國家發改委正在牽頭制定《生態補償條例》，財政部正在牽頭研究“三牧”扶持政策，農業部也正積極參與相關政策措施的研究制定工作。相信在黨和國家的高度重視下，在各有關部門和地方的共同努力下，草原生態保護與牧民持續增收問題一定會得到逐步妥善解決，我們的草原生態環境一定會越來越美麗，牧區牧業發展一定會越來越順利，牧民群眾生活一定會越來越富裕！