牧民增收增效是維護草原生態安全的重要保證

○農業部草原監理中心副主任 劉加文

保護草原資源、確保生態環境安全，是新時期生態文明建設的基本要求。加快草原地區發展、促進牧民增收增效是當前解決“三農”問題的核心任務。值得注意的是，生態保護與牧民增收已成為草原地區最突出、最尖銳的矛盾，因此，必須實現統籌協調、兼顧發展。牧民是草原的主人，是草原保護和生態建設的主體，只有在促進草原不斷增綠的同時，讓牧民享受到由此所帶來的經濟實惠，持續增收增效，才能充分調動其自覺保護草原的積極性和創造性，才能確保草原生態安全和草原可持續發展。

一、牧民增收問題必須引起高度重視

進入新世紀以來，我國不斷加大草原保護建設的力度，相繼實施了退牧還草、風沙源治理等重大生態工程，逐步推行了禁牧休牧、草畜平衡、基本草原保護等草原利用制度，草原生態在局部地區得到初步恢復和改善。但與此同時，我國草原地區經濟及社會發展總體上落后于其他地區的狀況沒有根本改變，牧民收入水平總體上較低的狀況沒有較大改善，甚至在一些地區還存在著差距日益拉大的趨勢。

1.牧民收入水平總體偏低。西部地區是我國草原的主要分布區，占全國草原面積的84.2%，根據國家統計局公布的數據，2008年，西部地區農牧民人均純收入為3517.73元，是東部地區的53.3%、中部地區的79.0%、東北地區的69.0%，是全國平均水平的73.89%。從草原總面積占全國65%的西藏、內蒙古、新疆、青海四大牧區來看，2008年農牧民人均收入只有全國平均水平的75.6%。從事草原畜牧業的牧民與種糧農民的收入差距在一些地方也在不斷擴大，以典型農區河南省和典型牧區青海省為例，2004年至2008年，河南農民人均收入的增幅較青海高出18個百分點。

2.牧民增收難度越來越大。首先，來自草原畜牧業的收入受限。草原畜牧業是牧民收入的主要來源，在牧區一般占到牧民收入的75%以上。但草原生態保護的首要措施是盡快改變家畜超載過牧的現狀，實行退牧還草，推行禁牧休牧、草畜平衡等草原合理利用制度，這就要限制草原上放牧家畜的數量，并增加家畜替代飼草料與管理成本，從而在客觀上將直接影響牧民的牧業收入和效益。二是牧民采挖和銷售草原野生植物的收入減少。近年來，為防止草原植被的破壞，國家加大了對甘草、麻黃草、蟲草、蓯蓉、發菜等草原野生植物的管理力度，實行了限采或禁采等措施，據估計，全國牧民每年因此而減少的收入在數億元。從草原資源保護的角度看，這種管理措施無疑還會進一步加強。三是牧民工資性收入增長空間較小。2008年，西部地區農牧民工資性收入只有全國農民平均水平的59.26%，西藏、內蒙古、新疆、青海四省區則只有全國的40%，在純牧業縣牧民工資性收入則更低。由于牧民的文化素質整體不高，且從事非牧業生產的勞動技能較差，再加上語言、生活習慣等方面的差異，其走出草原、轉移勞動力的能力就相對較弱，因而，工資性收入的增長受到較大制約。

3.牧民享受的國家惠農政策偏少。近年來，國家采取了一系列扶持農業發展的政策，但這些政策主要是針對農區和種糧農民。主要用于以提高糧食綜合生產能力為主的農業基礎設施建設。顯然這些政策對從事草原畜牧業生產的牧民來說，難以享受到跟種糧農民一樣的實惠。據測算，2005年至2009年，國家對種糧農民的人均補貼大約是牧區及半農半牧區牧民的63倍。

二、牧民增收困難加劇了草原生態保護的難度

維護草原生態安全，要求不斷加大草原保護力度，減少對草原資源的破壞，而增加牧民收入又不得不依靠對草原資源的不斷索取。隨著草原保護措施的不斷加強，它與草原資源利用和牧民增收的矛盾也日趨激烈，加之相關政策及措施的不配套，導致當前草原保護中存在不少實際困難和突出問題。

1.超載草原減畜困難。要實施草畜平衡，就必須逐步降低超載家畜的數量，而減畜就會減收，在當前粗放型的草原畜牧業生產方式下，牧民增加收入的主要途徑仍然是依靠家畜數量的增加。據農業部監測，2009年全國草原牲畜超載率為31.2%，這與經國務院批準的《全國草原保護建設利用總體規劃》中提出的2010年天然草原家畜超載率下降到25%的目標相差甚遠。從重點草原區看，2009年西藏草原牲畜超載39%、內蒙古25%、新疆35%、青海26%、四川和甘肅為38%。從266個牧業及半牧業縣來看，盡管自2003年以來不少縣相繼實施了退牧還草等工程或其他保護措施，但家畜飼養量不僅沒有下降，反而還在較快增長，2003年至2008年，羊的年飼養量由11716.57萬只增加到19588.62萬只，增幅為67.2%；牛的年飼養量由2132.83萬頭增加到3719.62萬頭，增幅達74.4%。由于草原地區人工飼草料發展緩慢，集約生產發展水平也不高，增加的家畜主要還是依賴草原放牧，導致禁牧休牧和輪牧制度難以真正落實，不少地方夜牧、偷牧現象較為嚴重。2009年，全國查處的違反禁牧休牧和草畜平衡規定的案件近2.5萬起，占案件總數的86.7%，較上年增加65.1%。

2.開墾草原屢禁不止。《中華人民共和國草原法》嚴禁開墾草原。由于種糧有補貼、有最低保護價，比較效益明顯高于草原畜牧業，更大大高于禁牧休牧的效益，受經濟效益的驅動，近年來一些地方開墾草原、毀草種糧案件多發。例如：新疆克拉瑪依市小拐鄉，近年來為種植經濟作物和糧食，開墾草原面積竟多達30萬畝。據農業部草原監理中心統計，2009年全國僅收到草原監理部門查處的開墾草原案件就有2456起，主要集中在內蒙古、新疆、吉林、黑龍江四省區，占案件總數的96%，破壞草原植被共16.42萬畝。2009年，內蒙古開墾草原案件947起，居各類草原違法案件的前列。當前，一些地方正在積極實施糧食增產的計劃，在種糧效益日益看好的背景下，毀草為田、改牧為農的現象有可能會進一步加劇，這對草原保護工作將是嚴峻的挑戰。

3.征占用草原日趨突出。為發展地方經濟，增加財政收入，擴大農牧民增收來源，近年來，草原地區征用、占用草原，開展工程建設、礦藏資源開采、旅游開發等情況不斷增多，這些行為雖然在一定程度上會促進當地經濟發展，但客觀上也對草原資源造成了嚴重破壞。

據內蒙古調查，僅2005年，全區工程建設征用草原1.32萬公頃，采石、采沙、采土等占用草原2.26萬公頃，開辦旅游景點占用草原1.8萬公頃，草原臨時作業占用草原0.78萬公頃，且這種情況呈逐年加強的態勢。在甘肅省建設的某國家重點工程占用草原面積達932公頃。位于青海省某牧業縣的一個大型銅礦企業，不僅已征占用草原面積大，而且還獲得了銅礦外圍60平方公里草原的探礦權。北方某牧業縣通過招商引資興辦企業，在牧民們承包的草原上興建造紙廠，廢水直接向草原上排放，造成18戶牧民承包的1.5萬畝草原被污染，導致牲畜中毒、死亡、流產。草原遍地都是“寶”，蘊含著十分豐富的煤、石油、天然氣、金、鐵、銅、錳、鉻等礦藏以及風能和旅游資源，若經濟發展與生態保護的關系不能很好地協調，未來對草原的征占用以及由此所帶來的資源破壞將會持續加劇。

三、努力形成牧民增收和草原增綠的共贏局面

溫總理在今年的政府工作報告中強調，要圍繞改善民生謀發展，著眼維護公平正義。讓牧民增收和使草原增綠這兩大目標既相互矛盾又相互促進，一方面，只有牧民持續增收增效，才能確保草原生態環境持續安全；另一方面，只有在良好的草原生態環境下，牧民才能安家樂業，生產才能不斷發展，生活水平才能持續提高。因此，在大力開展草原生態建設的過程中，必須高度重視牧民增收增效，將此作為草原生態建設的關鍵環節和重要任務來抓，加快形成“增收促增綠、增綠帶增收”的良性局面。

1.草原保護建設必須堅持以人為本。以人為本是科學發展觀的核心。以人為本要求草原保護建設必須以保障牧民的根本利益為前提，必須重視民生。草原的根本問題是人的問題，只有從解決人的問題入手，協調好人與草、人與畜的關系，才能逐步實現人、草、畜的和諧發展。近年來，國家實施了退牧還草等一系列生態建設工程，對草原生態的恢復取到了明顯成效，但隨著項目的深入實施，人們越來越認識到“畜退草就茂、圍欄草就好”的想法太過理想化，因為它恰恰忽視了人這個草原的決定性因素。

很顯然，人們的生存和發展問題若得不到很好解決，就難以指望他們配合和支持草原保護建設，草原建設質量將難以保證、科學利用制度難以執行、工程效益難以維持，保護和建設起來的草原也將很快又被破壞。因此，在草原保護建設規劃和項目設計中，應突出考慮人的因素，將改善民生作為草原建設的一項主要內容。一是要增強草原建設項目的長期性和穩定性，少搞臨時性工程，防止有頭無尾項目，讓牧民真正吃上“定心丸”，增強打好草原保護建設持久戰的信心；二是要同步建立完善配套政策，科學確定補貼標準和補貼年限，在“補足和補到位”上多做文章，讓牧民不吃虧或多獲利；三是統籌草原建設，加強農業、扶貧、環保、水利、林業等職能部門的合作，形成草原生態建設的合力，統一推進生態移民、牧民定居點、飼草基地、牲畜棚圈、牧區道路、牧區水利以及醫院、學校等建設，讓牧民在生態建設中充分感受到生活質量的改善和生活水平的提高。

2.惠牧政策力求早出臺、真落實。草原地區和牧民都為生態安全作出了較大的犧牲，因此，國家及全社會對他們應給予必要的回報，采取積極的惠牧政策和支持措施是理所當然。當前，國家對促進牧區發展的大政方針是基本明確的，現在的關鍵是要在抓快抓實上下真工夫、有真決心，把該出臺的支持政策迅速拿出來，把該給予牧區和牧民的補貼、項目、資金，痛痛快快地給足、給到位、給到底。

從近年的有關情況看，每當需要向牧區和草原落實補貼政策、增加建設投資時，一些部門或地區往往是久拖不決、避重就輕，只聽雷聲、不見雨點，重研究探索、輕立即推進，重一般性文件要求、輕實質性政策兌現，導致不少好的政策要么難以落實、要么難以持續、要么蜻蜓點水。其實，建立草原生態補償機制，以及將現行的農業補貼政策擴展到草原牧區（如實施草畜平衡補貼、牧草良種補貼、人工種草補貼、獎勵生態建設優秀縣），這些已經進行了多年的研究和探索，一些地方也有不少成功的經驗，應該說條件已基本具備、思路已經明晰、方案也比較成熟，只要真正下決心，全面推開并不困難，但遺憾的是落實情況還很不盡如人意。

今年的中央1號文件強調要逐步完善適合牧區的農業補貼政策，并再次提出了建立草原生態補償機制的要求，這對促進牧民增收無疑具有十分重要的意義。但能否加快推進的步伐，真正將這些好的政策盡快落實到位，關鍵還是取決于各級領導和職能部門是否有堅定的決心。當前必須抓住機遇，全力推進，讓中央支持牧區發展的好政策早日到位、見到實效，讓廣大牧民更多、更快地共享改革發展和生態文明建設的豐碩成果。

3.加快轉變草原發展方式是長遠之計。胡錦濤總書記最近強調要加快轉變經濟發展方式，加快建立資源節約型技術體系和生產體系。當前草原地區經濟發展方式以資源消耗型為主，增收增效主要依賴對草原資源的掠奪式開發利用，這種方式不僅不利于草原生態的保護，而且嚴重制約經濟的持續發展。

轉變發展方式，首先要轉變落后的草原畜牧業生產方式。要以恢復草原植被、提高牧草產量、改良牧草品質為重點方向，不斷提高草原畜牧業綜合生產能力；要以推進草畜平衡、休牧輪牧、舍飼圈養、家畜品種改良、集約化和標準化生產、產業化經營等為主要措施，提高草原利用水平和草原畜牧業經濟效益。要大力拓寬牧民增收渠道，加快勞動力向其他地區、城鎮以及二、三產業的轉移就業步伐，鼓勵和扶持牧民自主創業，開展草原資源有償管護，發展家庭旅游和民族工藝、服飾、餐飲業等，不斷提高自主創業的非牧業收入。

加快實施生態移民工程，既要組織自然環境惡劣地區的牧民搬遷出來，又要解決好搬遷群眾的生計問題，切實做到“搬得出、穩得住、能致富”。要合理規范草原資源開發利用行為，落實好草原征占用補償制度和植被恢復費征收制度，提高資源稅；建立和開征草原生態環境保護稅，充分運用經濟杠桿調整保護與利用的關系，調整企業與地方、牧民的利益關系。

積極利用政策導向和財政功能，采取貼息貸款、稅收優惠以及財政補貼、以獎代補等各種手段，引導、鼓勵和吸納各方面資金向草原保護建設投入，逐步建立多渠道、多形式、多元化的投入體系。大力發展草原科技，積極引進和支持科研及教學單位、科技人才以及其他社會力量，到牧區推廣先進實用技術，創辦節約型高效型企業和草原牧場，促進草原地區經濟社會又好又快發展。