小麥良種補貼方式的利弊淺析

杜紹印，王成超，莊兆金，馬秀娟 ，王經龍

（1.郯城縣農業種子研究所，山東 郯城 276100；2.郯城縣種子公司 ）

小麥良種補貼是國家一項重大的支農惠農政策，在近幾年的實施過程中，一些省市對麥種采取政府招標采購，另一些省市直接把補貼款打到農民的 “一本通”賬戶上。筆者作為基層農業推廣戰線的一員，近期通過對不同補貼方式及其取得的效果和利弊進行了調查分析。下面根據調研情況，提出幾點看法，供商榷。

1 采取現金直補方式補貼農民的弊端

國家實行小麥良種補貼的目的一是推廣良種提高單產，增加糧食產量，促進優質高效農業發展；二是為了改善小麥品質，提高糧食質量，增強市場競爭能力；三是滿足國內對優質小麥品種的需要。目前，山東省小麥良種補貼實施辦法是通過政府采購，是“與良種掛鉤的小麥良種推廣補貼”，這也是“良種補貼”的最初內涵；而江蘇、河南等省市近年來采取的是群眾自報種植面積，由財政將現金直接打到農民的“一卡通”賬戶上進行的補貼，嚴格地說不能稱之為“小麥良種補貼”。筆者認為，采取現金直接補貼方式補貼農民有五大弊端：

1.1 資金少而分散，無刺激農民購買小麥良種的積極性。小額補貼對農民持續發展小麥生產并不能產生多大的推動力。同時，現金直補是秋后算賬，是一種事后干預，一般等補貼資金打到農民“一本通”帳戶時，農民早已播種完畢，這與國家實行小麥良種補貼的初衷相悖。

1.2 不利于資金監管。采取現金直接補貼方式補貼農民，資金發放環節多，流向缺乏監督，存在虛報面積、冒領補貼款的現象，有種樹的能領到補貼款，種小麥的反而領不到的問題。

1.3 不利于資金向優秀的種子企業集聚。隨著《中華人民共和國種子法》的實施、國有種子公司的改制和種子市場的開放，種子市場出現了經營主體多元化的格局，眾多的中小企業、種子零銷商分割著有限的種子市場。在缺乏有力的政策引導和資金扶持的情況下，一方面區域性領軍種業無法占據較大的市場份額，優秀的種子企業難以脫穎而出成為龍頭；另一方面相當多的種子企業急功近利，以假亂真、冒牌侵權等違法行為屢禁不止，造成種子市場混亂，不利于創建一個規范、有序、公平的種子市場。

1.4 誘發種子價格上漲，加重農民負擔，不利于良種推廣。在目前種子市場未完全達到規范化、商品化的情況下，種子價格方面群眾沒有發言權，政府缺乏干涉權，一些種子企業唯利是圖，借機擾亂市場秩序，渾水摸魚，巧取豪奪國家給農民的實惠。部分品種通過市場炒作，價格嚴重偏離價值，結果最終買單的是老百姓，明顯奪取農民的血汗錢。

1.5 增加行政成本，浪費財力物力。目前，縣鄉財政普遍緊張，工作經費不足，基層財政部門對每戶統計發放資金覺得很麻煩，財政拖延發放、截留、挪用資金現象時有發生。據調查，個別地方的補貼款遲遲不到位，農民去領款想買種子要跑好幾趟，既耽誤工夫，又花費人力物力車費等，群眾多有怨言。

2 小麥良種補貼種子實行政府采購的優勢

實施小麥良種補貼與良種掛鉤政策，一方面，種子企業要通過品種、價格、服務來競爭以獲得良種補貼項目區的市場份額；另一方面，競爭優勝者畢竟是少數，種子市場份額向這些少數種子企業集聚。在目前種子市場不規范、種子企業普遍缺乏公信力的情況下，小麥良種補貼的種子實行政府采購具有六大優勢：

2.1 有利于監管資金流向。對補貼資金，政府有責任有義務管理和使用。小麥良種補貼種子實行政府采購、省級招標、部門監督、公開公示等環節，全過程都處在陽光操作之下，很大程度上減少了腐敗機會，降低了監管成本。

2.2 有利于發揮有限資金的最大效用。政府補貼資金有拉動內需的需要。由現金直補改為采取售價折扣補貼的方式，可以集中資金，平抑種子價格，降低農民投入；可以在小麥播種前將補貼隨種子發放到農民手中，提前將優惠政策落實到千家萬戶，激發農民發展小麥生產的積極性；可以減少發放成本，避免人力物力浪費。

2.3 有利于新品種推廣。對小麥常規品種來說，過去群眾不愿更換或換種量較少，新品種、新技術推廣難度大、速度慢。通過小麥良種補貼和實行省內統一限價，一些新品種的炒價行為得到遏制，降低了供種價格，農民得到實惠，同時供種質量和種子商品率有了顯著提高，避免了假劣種子坑農事件的發生，因而激發了廣大農民群眾的購種熱情，良種推廣速度加快，市場上一些老、劣品種迅速被淘汰，品種多、亂、雜問題得到緩解。例如小麥品種濟麥22號、良星99號，作為近年來山東省審定的優秀品種，在良種補貼的推動下迅速在全省推廣，3年時間就達到目前年推廣面積3000萬畝以上，有力地提高了全省農業科技水平，改善了小麥品質，提高了小麥單產，增加了小麥總產量。

2.4 有利于規范種子經營行為，促進民族種業發展。政府采購對投標供應商的經營資質、良種繁育、加工包衣、種子供應和科技服務能力、市場信譽等提出了較高的要求，一些資質不完備、經營不規范、供種能力不強的種子企業被拒之門外。這為種子企業創造了一個公開、公平、公正的競爭環境，同時也促使進入良種推廣補貼的種子企業必須規范經營行為，提高自身競爭力。

2.5 有利于激活種子推廣隊伍。種子市場全面放開后，相當一部分基層農技推廣網線斷人散，農技推廣服務體系受到較大沖擊。雖然基層種子銷售網點增多，但是構成復雜，素質參差不齊，以個體為主，技術指導服務能力弱，直接影響到良種良法的推廣應用。小麥良種推廣補貼為整合現有網絡資源，構建新型良種示范推廣體系提供了助推力。良種補貼使基層廣大種子工作者有了用武之地，為農技人員提供了展示自我的平臺，提高了他們學習掌握專業知識、服務農業的意識和能力。特別是在小麥良種補貼實施過程中，通過發放大量的小麥良種良法配套栽培技術資料，舉辦不同層次的良種良法培訓班，實現了最廣泛的科技入戶。

2.6 有利于推動科技創新。在政府采購良種補貼政策落實過程中，由于對新品種實行授權生產經營，并采取合理限價制度，因此使擁有新品種權的企業利益得到了有效保護，提高了育種人員的積極性。

3 五點建議

從近幾年小麥良種補貼在山東省實施情況看效果明顯，政府采購的方法、措施是可行的。在實施中發現問題可以在實施中解決，不能因噎廢食，發展中的問題要用發展來解決。為搞好小麥良種補貼，特提出以下幾點建議：

3.1 進一步加大良種補貼的力度。可以提高小麥良種補貼的金額，試行免費配給種子，這樣將更有效地激發農民發展小麥生產的積極性，確保國家糧食安全。

3.2 在小麥良種補貼推薦品種上，應在品質、產量上提出明確、具體的指標。這些可以依據各個品種的品種審定鑒定結論，比如單產要達到什么標準、抗性要達到什么標準。在制定了“良種”的具體標準后，凡是符合“良種”標準的品種，在審定的適宜區域內，都應該納入良種補貼的主導品種。

3.3 規范招標行為。由財政、農業部門在廣泛聽取有關部門、種子企業、農民意見的基礎上制定完善的招標辦法，盡可能壓縮自由操作空間，盡可能堵住招標過程中的漏洞。招標應公開透明，新聞單位、人民群眾和紀檢監察、審計等監督部門全程參與。對于在小麥良種補貼中以權謀私、徇私舞弊的政府部門工作人員要依法懲處；對于弄虛作假騙得中標、提供假冒偽劣種子的企業不僅要依法查處，而且禁止該企業幾年內不得參與小麥良種補貼招標。

3.4 規范登記造冊、供種到戶、技術服務等環節。這些是把小麥良種發放到農民手中的最后幾個環節，也是問題出現比較集中的環節。登記造冊必須嚴格按照自下而上、張榜公示、農民簽字等要求進行；供種到戶，縣有關部門、鄉鎮政府、村委會必須密切配合種子企業，嚴禁在供種過程中對供種企業刁難、勒索；良種補貼技術服務，原則上由供種企業提供，供種企業也可以委托其他單位為農民提供技術服務。

3.5 國家應及早下達小麥良種補貼計劃。最好提前一個生產季節啟動下一年度的小麥良種補貼項目的競標工作，以利于供種企業搞好小麥良種生產、籌備，滿足群眾對小麥良種的需求，確保項目順利實施。