拉丁美洲軍人干政國家的軍人與民主

梁寶衛

(復旦大學國際關系與公共事務學院,上海 200433)

相比其他國家和地區而言,拉丁美洲國家的軍人在國家政治中的角色更為重要。軍人與民主之間的關系是分析拉丁美洲國家政治的重要視角之一。

國家是軍人與民主二者發生關系的場域,二者往往通過國家這個場域內的各種要素發生作用。民主與安全、發展一樣,是許多國家運行狀態和發展目標的內容之一。關于民主,一個兼具了工具性和目的性的定義是“以保障和維護公民根本利益為目的,在全體公民廣泛參與和有效監督的前提下,通過公平競爭、公正選舉等形式建立的一套政權運行方式和管理制度”[1]。民主必須滿足一些諸如“帶有競爭性的選舉、基本的政治權利和人權、一定程度的多元主義和平等”[2]等原則。其中民主的核心原則是社會控制文官政府,文官政府控制軍隊。軍人對于國家的意義不僅僅是民主和民主化,還有安全,甚至經濟發展等。民主化是一個系統工程,是多個組成部分既各自獨立又互相作用的過程,即使在拉丁美洲國家,軍人也僅僅是影響民主與民主化的因素之一。在民主轉型前、民主轉型和民主鞏固等不同的階段,軍人的角色往往也在發生著變化。

一、軍人涉入政治的程度及原因

(一)軍人涉入政治的程度

依長鏡頭觀之,社會結構的分化導致國家的出現,國家的統治需要政治角色和軍人角色的分化,軍人成為政治的工具,但是同時由于軍隊在執行政治任務中不可避免地與政治發生接觸,軍人便有條件改變自己的單純工具角色,使介入政治成為可能[3]129-134。軍人不可能完全脫離政治,軍人涉入政治只有程度之別而已。

芬納把軍人涉入政治分為四級水平。第一級是軍人在遵守憲政的范圍內,通過講道理和訴諸感情的方式影響文官當局,這符合文人領軍的原則。第二級是軍人通過威脅和某種制裁來說服文官當局。其施加壓力的方式違反憲法。第三級是軍人使用暴力和威脅的方式用一個文官政府取代另一個文官政府,文官體制并不推翻。第四級是軍人徹底掃蕩文人政體以軍人政權取而代之[3]68-69。也有學者有其他大致相同的分類,這與芬納的觀點并無大的矛盾。譬如,Welch把軍人涉入政治的程度分為三個級別:軍人影響政治(包括文人控制和軍隊否決政策兩種)、軍人參與政治(軍人與文人合組政府)、軍隊控制政治 (包括軍人有居臣屬地位的合伙人和軍人沒有居臣屬地位的合伙人兩種)[4]。芬納所論及的后三種軍人涉入政治即軍人涉入政治程度較高的現象,我們一般稱之為“軍人干政”(military intervention)。“所謂軍人干政是指軍人介入政治,以暴力或以暴力相威脅參與政治資源分配、影響政治決策的方向、改變或中斷憲法和法律規定的政治運作程序的活動與過程。而軍人政權 (military regime)則是軍人干政的最高表現形式。”[3]2-3以文人領軍和軍人政權為兩個極端,可以把軍人涉入政治排成一個連續的光譜。如圖 1所示。

圖 1 軍人涉政程度連續譜

(二)軍人干政的原因

關于軍人干政的原因,從不同的角度出發會得出不同的結論。《所有的子彈都有歸宿:發展中國家軍人政治研究》一書中,不僅列舉了“軍事援助促成論”、“軍人干政傳統論”、“組織特征決定論”、“政治體制軟弱論”、“政治文化落后論”等軍人政權的成因論述[3]40-58;還從更加宏觀的角度將發展中國家軍人干政的原因總結為以下三條:(1)軍人自身的條件,即“軍隊的建制、結構、技術、機動性、掌握的暴力資源及其與國家的天然聯系等特征使軍人相對于其他社會集團更容易介入政治生活”;(2)“發展中國家由于現代化過程經濟發展依賴政治發展推動的邏輯規定以及由此形成對政府能力的巨大需求,在心理上構成了軍人干政的沖動”;(3)“發展中國家二元結構 (傳統與現代)孕育的社會異常緊張的性質以及因政治體制固有的缺陷而導致的動亂與沖突,決定了它只能靠軍隊來壓制矛盾、控制政局,從而為軍人政權的興起開辟了現實的道路”[3]6。

從權力斗爭政治過程的角度看,在一個軍人與文人政府相對分離、軍人與社會相對分離、政府與社會相對分離的國家,軍人涉入政治的程度取決于 6個直接變量:軍人的權力與涉政意愿、文人政府的權力和反軍 (反對軍人涉政,下同)意愿、社會的權力與反軍意愿。6個變量各自有程度強弱的可能,而且 6個變量之間互相也會產生影響。軍人的權力和涉政意愿對軍人涉政的作用為正方向,文人政府和反軍意愿、社會的權力與反軍意愿對軍人涉政的作用為負方向,這些矢量 (包含力的大小和方向)可以組成為數眾多的組合;最終該國軍人涉入政治的結果是這 6個矢量之和。如圖2所示。

圖 2 軍人涉政 6個直接變量矢量圖

以上6個變量受到該國家歷史、經濟、文化以及國際環境(比如外國勢力介入、國外示范作用等)的影響,后者4個變量可稱為間接變量,他們通過上述6個直接變量作用于軍人涉政。如圖3所示。

圖 3 軍人涉政的所有變量示意圖

以上 6個直接變量和 4個間接變量成為分析軍人為何以及何以涉入政治的工具。該模型是一個理想模型,如果軍人與文人政府、軍人與社會、文人政府與社會中有一對沒有完成相對分離,則此處提出的分析框架可以減少一對直接變量。同時,具體到某一個國家時,部分積極的變量會凸顯,相對消極的變量會退隱。亨廷頓倡導從“軍事職業主義”的角度探討文武關系的理想模型,便是將重點放在“軍人的涉入政治的意愿”這一問題上。

在拉丁美洲國家的政治發展進程中,軍人一直占據重要的位置。拉丁美洲國家的軍隊在為數眾多的獨立戰爭中產生并壯大起來。獨立戰爭后,對立足未穩的國家而言,軍隊順理成章成為了國家政治生活中首要勢力。19世紀 70年代以后,拉丁美洲國家的軍人職業化有了一定程度的發展。實現軍人職業化的本來目的在于,使軍人專注于軍事而不涉足政治,在政治上接受文人政府的領導。但歐美的軍隊職業化模式在拉丁美洲國家水土不服,并沒有奏效,軍隊在國家的政治生活中繼續扮演著重要的角色,軍事政變頻仍。冷戰時期,社會和政治危機的加劇,許多拉丁美洲國家在 60年代以后建立了軍人政權。

依照上文圖 3所示的軍人涉政的變量分析方法,拉丁美洲國家軍人干政的原因大致可分析如下。(1)軍人的權力。在這些國家,軍人往往具有足夠的實力和手段,對政治予取予求。(2)軍人的涉政意愿。軍隊是一個相對獨立的集團,有自己的集團利益,當自己集團的利益被損害或者遇到新的利益吸引時,他們會產生干涉政治的沖動。或者,軍人會從自己的立場出發來判斷“國家利益”,當它認為國家利益受到侵害時,也會產生站出來干預政治的沖動。也有觀點認為,拉丁美洲國家沒有嚴重的外來戰爭的威脅,軍隊不需要花費過多的精力在外部安全上,于是注意力容易轉移政治上。當然也有一些軍人干政現象是出自個別軍官的沖動。(3)文人政府反對軍人干政的能力虛弱。譬如,1966年阿根廷發生政變前,合法文人政府的統治業已崩潰,喪失了反對軍人干政的能力;1973年智利發生政變前,文人政府也已經無法掌控局勢了。(4)文人政府反對軍人干政的意愿不夠強烈。軍人干政的歷史傳統使某些文人政府沒有足夠強烈的愿望反對軍人干政。(5)社會反對軍人干政的能力不夠強大。很多國家政治動蕩,社會發展不夠健康,無法對軍人干政形成足夠的壓力。(6)社會反對軍人干政的意愿不夠強烈。社會往往容忍甚至支持軍人干政。另外,就間接變量中的國際因素而言,一國的軍人干政會對別國產生示范和傳染效應。例如,多米尼加 1902～1916年發生軍人干預政治后,巴拉圭在1908～1912年,海地在 1908～1915年,智利在1924～1932年都相繼發生了軍人政變。60年代至 70年代,此種現象更加明顯[5][6]。

二、民主化前威權政體中的軍人與國家

民主轉型前,拉丁美洲軍人干政的威權國家中,軍人扮演著重要的角色。

在經濟上,軍人政權將投資從民眾主義的社會福利部門轉移到現代工業部門以加速工業化,實現經濟的整體增長。其經濟增長和發展的確比此前的民眾主義時期要好。不僅在拉丁美洲,戰后東南亞國家經濟發展的巨大成就也主要是在軍人干政威權主義政治時期獲得的[7]。在文人政府沒有能夠為國家經濟發展提供必需的條件時,軍人承擔起了發展經濟的責任。

在政治上,軍人掌握實際的政治權力,文人勢力受到排擠,政黨和政治家被排除在政治權力核心之外。軍人高度的組織性、有效的管理有助于維持政體的穩定,軍人在政治中發揮著穩定者的作用。亨廷頓說,軍隊扮演一種“仲裁或者安定的角色”,“采取保守措施來保護已有的制度,以對付較低階層,特別是對城市較低階層的侵犯。他們成為現存中產階級秩序的捍衛者。”[8]217“隨著社會的變化,軍人的角色也發生變化。在寡頭制世界中,軍人是激進的,在中產階級世界中,軍隊是一種參與者和仲裁人;隨著大眾社會的隱約出現,軍隊成為現存秩序保守的監護人。因此,看上去不可思議而實際上容易理解的是,一個社會越是落后,它的軍隊的角色就越進步;一個社會變得越先進,其軍隊的角色就變得越保守和越反動。”[8]216

軍人干政與其看做政治發展的中斷,倒不如視為政治發展的另外一種獨特的形式。在不同的歷史階段,威權政體中的軍人分別扮演了改革者、建設者、穩定者、保護者、仲裁人的角色。從此意義上講,軍人為促進最終恢復民主制發揮了一定的積極作用。

當然根本而言,軍人干政缺乏終極合法性。“軍人政權是一種政治不發達的產物,一種階段性的政治現象。以軍事管制方式管理國家,以軍隊的結構性特征規范社會,這或早或遲總會與經濟社會發展的內在邏輯形成尖銳沖突。從根本上說,軍人政權合法性資源的不足使其無力解決這些矛盾。”[3]8第三波民主化浪潮中,諸多拉丁美洲國家軍人干政的政府走上民主化道路,軍人紛紛“返回軍營”、“還政于民”。

三、民主轉型與民主鞏固過程中的軍人

(一)軍人返回軍營的形式

在拉丁美洲,第三波民主化浪潮中,許多國家的軍人政府“還政于民”,走上民主化道路。厄瓜多爾(1979)、秘魯(1980)、玻利維亞(1982)、阿根廷(1983)、巴西 (1985)、烏拉圭 (1985)、智利(1990)、巴拉圭 (1993)、巴拿馬 (1978)、海地(1994)相繼完成民主化進程。其民主化方式大致可分為四種。①軍政府主動實行有步驟地政治開放,最后通過選舉完成交權過程(如巴西、智利等國)。②軍方為國內形勢所迫,不得不交出政權,讓文人執政 (如薩爾瓦多、危地馬拉等國)。③軍政府被革命運動所推翻或被群眾趕下臺 (如尼加拉、阿根廷等國)。④獨裁政府先被現役軍人推翻,繼而舉行選舉,產生文人政府 (如巴拉圭、海地等國)[9]。

(二)阻止軍人再次干政的因素

在拉丁美洲軍人干政國家,軍人返回軍營后,以下因素可以起到防止軍人再次走上獨裁統治道路的作用。(1)在社會方面,軍政府統治漸漸難以從社會民眾那里獲得支持;政黨和普通民眾大多要求維護民主體制;程序民主已經基本制度化、制度化;勞動民眾的力量在增強。用獨裁手段來對付民眾已經過時;侵犯人權的行為和腐敗丑聞損害武裝力量的公眾形象。(2)文人政府方面,過去支持軍政府的右翼文職人員現已找到新的政治渠道,無須叩擊軍營的大門。(3)國際方面,美國和拉丁美洲一體化機構,對軍事政變等破壞法制的行為采取集體干預的方式施加壓力。這些都有助于限制軍人權力和干政意愿[10][11]。

(三)軍人再次干政的隱憂

70年代末開始的拉丁美洲民主化進程在 90年代初已經基本完成,拉丁美洲大多數國家已經建立文人政府,但是軍人干政的現象并未隨之銷聲匿跡。1980年和 1990年蘇里南兩度發生軍事政變;阿根廷 80年代發生 3次兵變;海地 1991年民選總統阿里斯蒂德被軍人政變趕下臺;1992年和 1996年委內瑞拉和烏拉圭先后發生未遂政變。即便進入 21世紀,拉丁美洲的民主化進程仍有波折,例如 2002年 4月委內瑞拉反查派發動軍事政變,2009年 6月 28日洪都拉斯發生政變。

事實上,我們無法排除軍人再次干政的可能性。

(1)軍人權力方面。軍人在現實的政治生活中依然扮演著重要的角色,擁有較強的權力。“除非受到外來力量或者革命的削弱,在轉型過程中,軍隊仍將長期成為國家機器的一個組成部分,而在轉型以后,新生的民主政府也會將其作為一個有機組成部分。”[12]大部分新民主國家政治體制充斥著威權政府的制度殘余。拉丁美洲國家民主轉型后軍方仍然具有強大的力量。有的國家立法規定,保護秩序是軍方的責任。在一些國家,高級軍官大權在握。

(2)軍人的干政意愿方面。新職業主義成為推動軍人干政的因素。亨廷頓認為軍隊自身“職業軍人倫理”的培育和確立可以解決“客觀文人領軍”問題,因為職業化使軍人變成一個高度專業化、有責任感、有團體精神和團體意識的武裝集團。職業主義越強,從事軍事技術的專業軍官越多,軍人卷入政策性爭論的可能性越小[13]。亨廷頓的邏輯在于,現代對外戰爭的復雜性需要專業化的軍人,而專心于軍事專業化的軍人是無暇和無能力顧及政治的。但是事實上,許多拉丁美洲發展中國家的軍人并不過于擔心國家的外部安全,他們更加關心的是國家內部安全。亨廷頓的邏輯前提未必適合許多發展中國家。以對外戰爭為目標的“舊職業化”和以國內安全與國家發展為目標的“新職業化”在對軍人干政意愿的影響方面存在著根本的區別。前者致力于外部安全,所以強調與政治技能無關的高度專業化的軍事技能,主張軍人政治中立。后者注重于內部安全或內部顛覆,所以把政治技能與專業化技能統一起來,傾向于堅持軍隊政治化[14]。

(3)社會方面,在某些國家,社會對軍人干政尚有一定需求。在拉丁美洲,民主鞏固的進程恰逢新自由主義的改革日漸深化。新自由主義改革加劇了社會的兩極分化,拉大了貧富差距,失業率上升、最低工資下降、貧困現象日益嚴重,但是少數人暴富,暴富階層財富驚人增長,社會關系不夠和諧。這個時候,軍人干政往往被當做治療頑疾的猛藥,或者至少社會民眾更易容忍軍人干政的行為。

四、結束語

綜上所述,短期來看,拉丁美洲軍人干政國家中軍人對民主化的作用是不確定的:軍人有時候安邦定國為民主化奠定基礎,有時候踐踏憲政成為民主化的障礙。軍人干政不代表堵死民主化之路,有時候,軍人干政是民主化的必經階段;軍人返回軍營也不代表通向民主化坦途。長遠來看,軍人干政不具備終極合法性,民主鞏固的結果將是軍人在文人領軍和憲政的原則下活動。在民主轉型中的軍人干政國家,一方面民主轉型是大勢所趨,另一方面軍人干政并未銷聲匿跡。民主的推行需要循序漸進,既不能以犧牲穩定和發展為代價,又不能以穩定和發展為理由延緩民主化進程。民主實踐必須植根于本土資源,必須在現代民主理念與傳統資源之間找到一個切入點和契合面,走自己的路。應該合理利用軍人的積極作用,以形成獨特成功的民主模式。

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