日本的產業技術扶持政策與實施手段——以太陽能產業為例——

程永明 平力群

(天津社會科學院日本研究所，天津300191)

企業缺乏自主創新、研發投入不足和技術創新缺乏持續性的問題歸根到底是由正的外部性造成的供給不足。這種正的外部性導致的市場失靈決定了政府要在促進科研成果轉化和企業進行持續技術革新中發揮重要的作用。本文將以太陽能產業在日本的發展為案例，就日本政府的產業扶持路徑及其特點作一詳細論述。

一、日本對產業技術的扶持路徑

日本經濟從戰后的一片廢墟到20世紀70年代中葉實現工業化經濟，用了不到30年的時間。日本比歐美國家更快地擺脫了兩次石油危機的影響，并一直保持著第二經濟大國的地位;近年來又逐步從泡沫經濟的陰影下走出，實際GDP從2002年2月開始增長，其持續增長時間已超過了“伊奘諾景氣”①伊奘諾景氣指日本經濟史上自1965年到1970年期間連續五年的經濟增長時期。。日本經濟的發展取決于日本企業的持續技術革新，而企業的持續技術革新又與日本政府的產業技術扶持政策緊密相關。

日本的產業技術政策是日本產業政策的一部分。其與產業政策一樣，沒有特定的體系，是隨著經濟發展的實際需要逐步制定的。但從其產業技術政策的演變來看，日本對產業技術的扶持政策基本遵循如下路徑:①提出明確的國家目標，給產業或企業的發展指出明確的技術革新方向;②制定相關的法律法規，作為對產業或企業進行技術創新和市場開拓的法律保障;③在法律的框架內，訂立相關的中長期計劃，明確發展方向和目標;④在上述三者的基礎上制定具體的實施措施，扶持產業或企業的技術革新，并使之發展壯大。上述四者相互關聯，共同促進了日本產業的持續發展和技術創新。

日本的后發展經濟形態使日本政府比企業更具有資源優勢和信息優勢，日本政府可以根據各個時期經濟發展的特點以及世界科學技術發展的走勢，為企業指出不同時期的技術革新方向，以降低技術研發的不確定性和風險性。日本學者曾對“經濟自立5年計劃”作過如下評價:比起計劃的內容，其更大的意義在于政府向民眾傳遞了一個信息，即“以發展產業為最優先的政治意志”［1］。只有在明確的國家目標指引下，企業才能明確技術革新的方向，并制定出相應的企業計劃。

上世紀60年代，隨著經濟的高速發展，日本市場的開放度加大，政府開始重視技術的自主創新，為降低民間研發投入的風險，進一步增強產業技術開發能力。政府建立了“大型項目制度”，并把“礦工業技術試驗研究輔助金”制度更名為“重要技術研究開發輔助金”制度，以促進尖端技術的發展。如為晶體管技術、民航飛機的試制等具有戰略性的重要技術的研究開發提供資金支持;對引進重要技術的企業降低其企業的所得稅率;對引進日本國內不能制造的具有高新技術的產業機械免除進口關稅等等。在日本政府的正確引導下，生產設備制造商十分注重消化吸收引進的先進技術，此外，日本政府實施的有關外貿進出口政策和外資政策等也在客觀上對技術引進產生了積極的影響。

進入70年代后，政府把發展知識集約型產業提到了議事日程，并大力提倡對節省能源技術的開發。汽車企業為了滿足政府嚴格的汽車廢氣排放要求，在降低能耗上進行了大量的技術投入，促進了汽車產業的技術競爭，提高了國際競爭力。到1977年，汽車產業取代鋼鐵產業發展成為日本第一大出口產業，到80年代發展為世界最大的汽車生產國［2］。

上個世紀80年代，日本政府又明確提出“技術立國”的方針，并開始重視基礎研究。1981年，為了促進具有個性和獨創性的技術發明，設立了“新一代產業基礎技術研究開發制度”，同時還于1987年制定了關于物質材料系科學技術的研究開發基本計劃。

進入90年代后，日本開始重視如何解決地球環境問題、重視發展信息和通信事業及新技術和新產業的創新。根據科學技術日益融合的特點，將1966年的“大型項目制度”、1976年的“醫療福利制度”和1981年的“新一代產業基礎技術研究開發制度”合并為“產業科學技術研究開發制度”，以便更加有效地推進產業科學技術的研究和開發。此外，日本政府還相繼推出了E-Japan①E-Japan戰略(2001年1月)是指為創造出讓所有的國民都可以使用信息通信技術(IT)并能最大限度地享受其利益的知識創造型社會，必須盡快地進行革命性和現實性的應對。根據市場原理應完善讓民間發揮最大活力的環境，為5年內成為世界最先進的IT國家而努力。和U-Japan②U-Japan戰略:信息和傳播技術研究開發戰略委員會積極協調政府機構、公共組織、企業界和教育科研單位在研究開發中的關系，并與國外相關部門開展合作研究，在E-Japan戰略成果的基礎上使日本的IT環境實現不管在何時、何地、有線和無線的情況下，誰都可以與網絡實現接續。戰略，并希望通過信息和傳播技術來解決經濟和社會問題。1995年11月，日本政府制定了《科學技術基本法》，并以此為基礎，針對不同時期的科技特點和發展重點，先后實施了三期《科學技術基本計劃》。企業只有時刻了解科技的前沿動態，才有可能使尖端科學技術產品化、市場化，才能實現“開發有獨創性的科學技術領域”的目標。企業需要通過與大學科研院所、不同行業的交流才能高效地獲得最新的科技信息。而且一項技術成果的形成往往需要長時間的摸索。這就更需要學術界和產業界的互動和交流。為此，日本政府近10年來一直通過各種手段來大力促進官產學的合作。通過政府的努力，企業開始通過各種交流途徑來獲得科技的前沿動態(見表1)。根據經濟產業省2006年對305家上市制造企業的問卷調查，52.4%的公司開展了產學合作，并取得了成效［3］。總之，加強科技投入和基礎研究、明確發展方向、強調獨創性、改革科技體制引入競爭機制、重視科技轉化、大力開展產學官合作，是進入新世紀后日本科技政策的特點。

在國家戰略、法律法規保障體系及中長期計劃的路徑下，包括日本政府在內的各級機構、企業、科研機構的目標均以明確化，彼此間互相配合，根據各個時代資源的稀缺性，充分利用政府的政策資源、企業的經營資源和大學·研究機關的研究資源，經過通力合作、持續革新，提高企業的生產效率，增強產品的國際競爭力。政府的支持以及榜樣的示范效應，使企業有理由相信只要緊跟國家政策，把握研發方向，就可以享受到技術革新所帶來的利益。

表1 為獲得科技前沿知識而實施的措施和獲得知識的情況

二、產業扶持路徑下的日本太陽能產業

太陽能是最重要的基本能源，生物質能、風能、潮汐能、水能等都來自太陽能，相對于人類的有限生存時間，太陽能可以說是取之不盡，用之不竭的。日本的太陽能供給極限約為1.73億千瓦，在新能源中潛力最大，而且具有緩解白天用電高峰期電力供應緊張的特點，是非常具有開發利用前途的自然能源。截至2008年年底，日本太陽能光伏并網發電裝機容量達到197萬千瓦，位居世界第三位，占全球太陽能光伏并網發電裝機總量的15%以上。日本太陽能產業的快速發展，與日本政府的大力扶持密不可分。

日本從高速增長時期開始提倡技術引進，到1980年提出的“技術立國”，再到1996年提出的“科學技術創造立國”，可以說日本一直對發展科學技術傾盡全力。而另一方面，在經歷兩次石油危機以及全球氣候變暖、資源日益緊張的時代背景下，資源匱乏的日本也開始從國家戰略的高度來看待能源問題，2006年，日本經濟產業省編制了《新國家能源戰略》，強調要通過強有力的法律手段，全面推動各項節能減排措施的實施。而在上述國家戰略中，太陽能作為一種新的能源產業無疑是其中重要的組成部分。

在發展低碳經濟方面，近年來日本政府提出了非常詳細的目標，即將溫室氣體減排中期目標定為2020年與2005年相比減少15%，長期目標定為2050年比現階段減少60%-80%;2020年要使70%以上的新建住宅安裝太陽能電池板，太陽能發電量提高到目前水平的10倍，到2030年要提高到目前水平的40倍。2007年6月，日本內閣會議還制定了《21世紀環境立國戰略》，其中指出為了克服地球變暖等環境危機，實現可持續社會的目標，需要綜合推進低碳社會、循環型社會和與自然和諧共生的社會建設，而這其中，發展新能源尤其是太陽能產業也是該戰略強調的一個重要方面。

在上述“技術立國”、“科學技術創造立國”以及國家能源戰略的國家目標下，日本政府及相關省廳針對太陽能產業的發展出臺了一系列法律法規，明確了新能源的發展目標和各方責任。各方依據相關政策法規，采取多種有力措施，積極開發太陽能等清潔能源，取得了顯著效果。

早在1979年，日本政府就頒布實施了《節約能源法》，并對其進行了多次修訂。1991年至2001年期間，日本政府還陸續制定了《關于促進新能源利用等特別措施法》、《關于促進利用再生資源的法律、合理用能及再生資源利用法》、《廢棄物處理法》、《化學物質排出管理促進法》等相關法律。

在諸多相關法令中，日本于2003年4月開始實施的《電力設施利用新能源特別措施法》(也稱RPS法令)對于日本太陽能產業的發展無疑具有極其重要的意義。該法令明確規定電力企業必須按照一定比例采用太陽能等新能源作為發電的動力來源，以減少能源消耗，減緩地球溫室效應。日本政府對電力銷售業者每年必須利用的新能源發電量、具體配額提出了明確要求，政府利用專門的電子賬戶對電力經營企業使用新能源的情況進行記錄和管理。對于未達標的企業，經濟產業省有權對其處以100萬日元以下的罰款。該法令同時還規定，居民太陽能發電設備生產的剩余電力可由各電力公司購買，并計入電力公司需要達到的可再生能源發電配額，這無疑大大提高了電力公司購買太陽能發電剩余電量的積極性。

作為對上述法律法規的配套措施，日本政府還積極致力于各種中長期計劃的制定和實施，從而有力地保證了太陽能產業的持續發展。

早在1974年，日本就出臺了“陽光計劃”。該計劃的核心內容就是太陽能的開發利用。1993年日本又將“新能源技術開發計劃”、“節能技術開發計劃”和“環境保護技術開發計劃”合并為“新陽光計劃”①“新陽光計劃”于1993年開始實施，把太陽能發電和燃料電池等具有發展性的革新技術作為重點研究研究項目。隨著2000年社會情況和行政省、廳的重組，終止了“新陽光計劃”，此后，按照“長期能源的需要預測”制定政策。，其主要研究課題大致可分為7大領域，可再生能源技術是其中之一。可再生能源技術研究又包括太陽能、風能、溫差發電、生物能和地熱的利用技術研究等。2004年6月，日本通產省公布了“新能源產業化構想”，目標是到2030年，把太陽能和風能發電等新能源技術扶植成商業產值達3萬億日元的支柱性產業之一。

近年來，日本特別強調低碳社會過程中的技術創新，以此來保持其在環境和能源領域的技術領先地位。為此，日本政府又陸續制定了一系列有關發展低碳社會的中長期計劃，這些計劃無一例外地都將太陽能產業作為研究和支持的重要課題。例如日本經濟產業省于2008年3月5日公布的“涼爽地球能源技術創新計劃”中，制定了到2050年的日本能源創新技術發展路線圖，明確了21項重點發展的創新技術，而新型太陽能發電既是其中之一。此外，2008年7月，日本政府還通過了《建設低碳社會行動計劃》。該計劃提出，重點發展太陽能和核能等低碳能源，使日本早日實現低碳社會。行動計劃中還明確提出未來太陽能的發展目標，即到2020年，日本太陽能發電量是目前的10倍，到2030年是目前的40倍［4］。為落實《建設低碳社會行動計劃》，經濟產業省、文部科學省、國土交通省和環境省還聯合發布了“太陽能發電普及行動計劃”，強調從供給和需求兩個方面促進太陽能產業的發展。在供給方面，強調要切實加強技術開發，降低太陽能發電系統成本和提高發電效率，同時推進蓄電池技術的開發。在需求方面，除通過政府補助金促進家庭安裝太陽能發電系統外，還要重點擴大中小企業的應用、促進企業與地方政府共同建設大規模太陽能發電站;擴大公路、鐵路、港口、機場、學校等公共設施引入太陽能發電系統;推進新能源社區建設等。

2009年4月9日，日本政府正式提出一項總金額為1 540億美元的經濟刺激計劃，其中包括太陽能在內的環境保護項目總支出計劃為160億美元。2009年6月，日本新能源產業技術綜合開發機構還發布了《光伏發電路線圖2030修訂版》，進一步明確了未來的技術發展重點，明確了太陽能產業的發展目標。

無論是國家目標或國家戰略，還是相關的法律體系，抑或是中長期計劃，只是政府促進產業發展的扶持體系和保障體系，而具體的實施措施才是產業發展的關鍵所在。在國家目標(戰略)→法律體系→中長期計劃這一路徑下，作為具體的實施措施，“住宅用太陽能發電系統安裝費補貼制度”和“購買家庭太陽能發電制度”極大地促進了太陽能產業的良性循環發展。

三、“市場增進”理論下的太陽能產業發展措施

日本太陽能發電系統以住宅領域為主，目前日本國內銷售的太陽能電池中，約80%以上應用于住宅發電設備。日本政府主要通過補貼住宅用太陽能發電系統安裝費和購買剩余電量來鼓勵國內消費者安裝太陽能發電系統，支持太陽能產業的發展。

第一次補貼是1994年至2005年。1994年日本政府為推進太陽能的應用，推出了住宅用太陽能發電系統安裝補貼政策。該補貼由日本中央政府出資，新能源財團(NEF)作為代理執行機構，在日本全國范圍內開展。在該補貼政策下，政府對于每戶安裝太陽能發電設備的家庭給予90萬日元/千瓦(約6.3萬元/千瓦)的補貼，按當時價格計算，補貼力度達到了初裝費用的45%。在這一制度支持下，截止到2006年，日本住宅用太陽能發電系統的總裝機容量達到了137.4萬千瓦，規模比之制度開始時的1994年的0.2萬千瓦擴大了數百倍。［5］

由于補貼結束后，日本國內住宅用太陽能系統的新增裝機容量及太陽能系統的總裝機容量在2006年開始呈下降趨勢，太陽能電池的國內銷售量也開始出現下降，比2007年比2006年下降了26%。2007年德國在歐洲各國推出補助金政策，即太陽能發電購買制度(FIT)的推動下，太陽能電池的市場占有率超過了日本。而夏普由于硅原料的采購問題，2007年的產量比2006年下降16%，從第一位降到了第二位［6］。

在上述背景下，日本政府于2009年恢復了太陽能產業補貼政策，給予太陽能發電安裝成本50%的補貼，并提供低息貸款等優惠政策。補貼由中央直接撥款，通過太陽能發電協會的太陽能發電普及中心(J-PEC)管理，并通過各地方政府的受理窗口進行審核，并最終發放。申請補貼的日期是2010年4月至2010年12月。另外，根據日本財務省2009年4月開始實施的《2009年稅制改正綱要》，對于導入太陽能發電設備的住宅用戶可以享受相當于太陽能設備安裝費用10%的所得稅的減免(以30萬元為上限)。日本政府還重新開始了實施剩余電量的回購制度，決定從2010年開始，發電企業以普通電價兩倍的價格購買各個家庭太陽能發電設備發出的剩余電量。

“住宅用太陽能發電系統安裝費補貼制度”和“購買家庭太陽能發電制度”，不僅鼓勵了日本社會對清潔能源——太陽能的利用的普及，而且促進了對太陽能發電設備的需求，從而替代生產太陽能發電設備的廠商開拓了市場，為日本太陽能設備生產廠商的進一步發展提供了可能。有利于電池、電池板生產廠家，而且把設備制造、玻璃窯業、住宅建造等可以說所有產業部門都囊括其中。因此，該制度對上述產業的發展都將具有促進作用。

制約太陽能發電系統普及的根本原因是技術和價格問題。對太陽能發電系統技術研發的成本遠遠大于收益，從而使得太陽能發電技術供給不足，由于市場的狹窄，進而使得企業對該技術的研發難以有持續研發的動力。因此企業經營者非常清楚，面臨激烈的市場競爭，如果堅持進行不能為其帶來利潤反而增加成本的技術研發，其結果將會被市場淘汰。這樣就陷入了一種惡性循環。要發展太陽能發電產業就首先要解決上述問題。

在市場經濟前提下，廠商對利潤最大化的追求決定了其生產什么、生產多少及如何生產;同樣，消費者作為理性經濟人，則將追求消費行為效用最大化作為其消費決策的前提。因此，要使廠商對技術的開發行為由被動變成主動，要使消費者購買技術含量高的產品，必須使具有自主創新技術的廠家獲得利潤，使購買該產品的消費者實現效用的最大化。這就要求政府利用適當的制度安排通過價格機制來激勵消費者選擇技術含量高的產品進行消費，從而擴大該產品的消費需求和消費市場。政府可以把直接給予廠商的補貼，轉換為對進行該類產品消費的消費者的補貼。在政府的消費補貼下，該類產品具有了價格的競爭優勢，使消費者購買該類產品可以實現消費行為的效用最大化，進而影響消費決策，使市場對技術含量高產品的需求增加。而一旦該類產品成為了廠商的競爭優勢，廠商就會產生出開發該類產品的內在動力。可見，只有“消費”才能真正激發出廠商利用、開發新技術的潛在動力，從而提高技術的供給。

這一制度設計思想的理論基礎是青木昌彥等學者提出的“市場增進論”理論，即政府政策的職能在于促進或補充民間部門的協調功能，而不是將政府和市場僅僅視為相互排斥的替代物［7］。通過適當的制度安排和政策導向鼓勵了技術消費，從而促進了日本新興產業的發展。其實道理很簡單，只有具有技術含量的產品在市場上能獲得與成本相一致的收益，才能使新興產業替代傳統產業，實現產業的升級換代。日本政府實施的“補貼住宅用太陽能發電系統安裝費”和“購買家庭剩余電量制度”是對“市場增進論”的很好的實踐。

結語

對技術創新的重視使日本在提高出口相關產業的生產效率上獲得了巨大的成功。跟西歐國家相比，日本模式的成功基于它對生產的重視并緊緊依靠技術創新來提高生產力［8］。日本政府在推動日本企業進行持續技術革新方面起了不可忽視的作用。在當今惡劣的能源條件和嚴重的環境問題下，中國要想在國際貿易中獲得最大利益的同時減少與其他國家在能源、環境問題上沖突，在寬松的國際環境中發展中國經濟，只有中國政府幫助企業明確今后發展的方向，進而增強企業以獨立研發能力和自主品牌為基礎的比較優勢才是必由之路。

［1］［日］青木昌彥，奧野正寬，岡崎哲二.市場的作用·國家的作用［M］.東京:東洋經濟新報社，2000:246.

［2］［日］經濟企畫廳編.年次經濟報告——2000年新世紀的開始［R/OL］.http://www5.cao.go.jp/j-j/wp/ wp-je00/wp-je00-0020j.html/.2006-12-20.

［3］［日］日本經濟產業省，厚生勞動省，文部科學省.制造業白書2006年［R］.2006:71.

［4］趙剛.日本力推多項戰略全力建設低碳社會［J］.中國科技財富，2009:23.

［5］常杪，楊亮，王世汶.日本住宅用太陽能補貼政策的調整分析［J］.環境保護，2009(7B).

［6］［日］山家公雄，植村佳代.太陽能發展的最新動向［J］.ARD，2008(6).

［7］［日］青木昌彥.政府在東亞經濟發展中的作用［M］.北京:中國經濟出版社，1998(2).

［8］［美］高柏著.劉耳譯.日本經濟的悖論——繁榮與停滯的制度性根源［M］.北京:商務印書館，2004:234.