日美安保體制中的沖繩問題

龔娜

(南開大學日本研究院，天津300071)

1951年締結的《日美安全保障條約》及次年簽署的“日美行政協定”①主要內容為美軍優先利用鐵路、通信及電力等，軍人及家屬獲得治外法權等特權。雖然有上述重要內容，行政協定僅在政府間簽署生效，未獲國會批準。“日美行政協定”在1960年修訂安保條約時改為“日美地位協定”。，標志著日美安保體制的形成。美國依據上述條約獲得了在日本繼續駐軍和建設基地的權利。日本通過向美國提供基地以獲得美國保護，美國則通過在日本駐扎軍隊達到控制遠東地區、防范蘇聯和中國之目的?！熬兔绹?，駐日美軍是其在亞太地區建立基地網所不可或缺的組成部分，是其推行侵略遠東政策的基石。就日本而言，《日美安全條約》提供了事實上的安全保障，使之得以最大限度地利用美國建立的安全保護傘，用最低限度的軍費開支來保障經濟大國化目標的實現。”［1］121沖繩的美軍基地是基于日本政府與美國政府間締結的安保條約而設置的，日本防衛廳防衛局長久保卓也指出，“沖繩的美軍基地是日美安保條約的樞紐。若無此基地即無法維持安保體制。因此，日本政府具有維持沖繩基地機能之責任”［2］28-29。鑒于日美之間在條約上的約定，沖繩問題的提出與解決始終處于日美安保體制框架之內。

一、美國對沖繩實施統治的發展脈絡

《對日和平條約》簽署后，依據美國沖繩統治政策的變更、沖繩居民激烈的復歸運動以及現實的不斷變化，可將美國對沖繩進行的統治大體分為三個時期。

1.沖繩統治的強化期(1952-1957年)

美蘇冷戰對峙的展開，使沖繩在美國遠東戰略中發揮著重要作用。艾森豪威爾總統在1954-1956年各年度的年初國情咨文中均宣稱“無限期擁有沖繩基地”。

1955年10月，美國國會派普賴依斯調查團赴沖繩視察，翌年6月9日發表了《普賴依斯報告書》，肯定了美軍現行政策，并要求一次付清20年地租，以取得“永租權”，強調一次付清地租和征用土地的必要性。該報告書的出籠主要是考慮到，“從地理位置和統治形態來看，沖繩不受任何國家干擾，是運進原子武器的極端重要的島嶼”，“沖繩是美國第七艦隊、遠東空軍和核導彈部隊在遠東的軍事中樞要地，而且沒有其他國家的政治制約，可以獨自采取軍事行動的唯一的、遠東最大的基地。”［3］301-302《報告書》的公布激起了沖繩人民的猛烈反抗。

1957年6月，美國為維持沖繩統治的正?；?，以總統行政令的形式對沖繩統治權限做了調整，由美國民政府向國防部轉移，具體內容如下: (1)美國民政府的最高司令官(遠東軍司令官兼任)更換為高級專員;(2)高級專員從屬于美國太平洋軍綜合司令部;(3)沖繩統治的對外談判事宜由國務院管轄［4］160。

這一時期以《對日和平條約》生效為契機，美國民政府逐步推行強硬政策，大肆征用土地建設基地。而沖繩居民的抵抗運動趨于活躍，掀起了全島范圍內的反抗斗爭，在一定程度上引起了日本政府對沖繩問題的關注。

2.沖繩統治的轉變期(1958-1964年)

20世紀50年代后期，隨著基地建設的推進，美國開始轉變對沖繩的強硬政策，密切與沖繩居民的關系。1958年11月26日，美國民政府公布了和沖繩代表的談判結果，約定在沖繩廢止一攬子支付地租的方式，并給予適當補償。1958年以前，美國民政府側重于強化統治、征用土地，1958年后，加強對沖繩進行經濟援助。1961年6月，池田—肯尼迪會談后發表的共同聲明指出，“總統發言表示，將為進一步增進琉球居民的安寧與福利付諸努力，并歡迎日本對此予以配合?？偫泶蟪急ＷC為達此目的繼續與美國合作”。這一聲明表明，美國在進行經濟援助的同時也要求日本政府給予援助［5］12。

美國對沖繩進行經濟援助并不單純是以提高沖繩居民福利為目的，而是企圖通過援助維持基地的穩定，如威脅這一根本目的就會強化限制，這從高級專員卡拉維強化統治中即可體現出來。

3.沖繩統治的調整期(1965-1972年)1964年中國成功地爆炸了原子彈，約翰遜總統以“封鎖中國”及推行“前衛戰略”為基軸，力爭盡快結束越南戰爭。此時美國主要以沖繩為重要的補給基地、中轉基地、訓練基地及直接攻擊越南的起飛基地。在美國看來，“若無沖繩，越南戰爭就無法打下去”，從這種意義上講，沖繩基地是美國在遠東的最重要基地。

由于高級專員卡拉維實施的“直接統治”起到逆反效果。約翰遜總統為保持沖繩基地的穩定，消除沖繩居民的不滿，任命華特遜為高級專員，開始對以往的統治政策實施調整。

1967年中國成功地爆炸了氫彈，軍事實力增強。另一方面，越南戰爭處于膠著狀態，美國國內反戰呼聲高漲，新任總統尼克松被迫推行新的外交戰略，全面調整亞洲政策，力圖讓經濟高速增長的日本替美國分擔亞洲的經濟責任和軍事防務。1969年11月21日，佐藤首相和尼克松總統發表了《目前國際形勢及日美兩國共同關心諸問題》的共同聲明，承認日本在亞洲所起的作用，并通過歸還沖繩從軍事方面提高日本在遠東的地位，強化日本的軍事實力。

總之，美國對沖繩統治的變遷是依據遠東的形勢變化、美國國內外狀況及沖繩居民復歸運動的高漲而不斷改變統治形態的，但其控制沖繩的本質始終未變。

二、《日美安保條約》的修訂與沖繩問題

1957年6月，美國遠東軍司令部對于有關條約適用區域問題，奉行不將沖繩編入條約適用區域的方針。1958年4月29日，參謀長聯席會議提出的報告全面論述了沖繩基地與日美安保體制的關系問題，并將日本本土的基地與沖繩基地加以比較，強調確保沖繩基地的重要性，指出從最優先的安全保障角度來看，決不能削弱美國正在行使的統治權。參謀長聯席會議以美國繼續控制沖繩為前提，同意進行修改《日美安保條約》的談判。在修改安保條約時，美國政府應該使日本政府同意美國自由使用基地的權利和在日本部署核武器的權利，至少應該使日本政府同意不對《行政協定》進行實質性修改。這也預示著參謀長聯席會議要求將沖繩問題從《日美安保條約》適用范圍當中排除出去的傾向［6］162。

岸信介內閣曾力圖使新《日美安保條約》適用于沖繩和小笠原群島，主要考慮到如果新條約適用于沖繩，意味著美國政府將施政權的一部分歸還給了日本，且將修改安保條約與歸還沖繩聯系起來，能夠得到日本國民廣泛支持。但這一設想并未獲得自民黨內部的積極響應，岸內閣就從原來的立場逐漸后退，同意不將沖繩納入新《日美安保條約》的適用范圍。因此，1961年1月19日簽署的新《日美安保條約》將條約適用范圍確定為“日本國管轄下區域”、“修訂的條約明確了沖繩、小笠原與條約的關系。條約適用于日本全部領土，但對尚未實施行政權的地區暫不包括在內，待將來歸還施政權后再納入條約區域?！保?］175

在《美國對外關系文件》和《美國國家安全委員會文件》中，NSC6008/1文件有關“事前協商”的范圍為:“根據該條約的規定，美國承諾就下列事宜與日本事前協商:部署核武器、包括中程彈道導彈和遠程彈道導彈。除了為反擊對駐韓國聯合國軍的攻擊而展開的軍事行動以外，為防衛日本而展開的軍事行動，須與日本事前協商。但為后勤而付諸的行動或正在展開的行動，不必與日本協商?！保?］166美國軍方認為，既然正式承認“事前協商制”，保持沖繩基地的自由使用就具有更高的價值。日美雙方在修訂條約談判中，能否保持沖繩基地的自由使用成為談判的關鍵環節。如外務省北美第二課長東鄉文彥指出，“美國之所以接受‘事前協商制’，就是因為在美國看來，自由使用沖繩基地的方針未變”，通過增加事前協商條款使修訂條約取得了成功，對美國軍方而言，卻陡然提高了沖繩基地的軍事價值。

1960年，日美兩國通過修訂安保條約，在安全保障方面進一步增強了軍事同盟的性質，美國承諾在遇外敵侵略之時防衛日本，日本則約定為“遠東的和平與穩定”做貢獻，在領土內向美國提供美軍基地與設施?！懊儡娀厝允侨彰腊脖ｓw制中的一部分，沖繩基地成為基于兩國間安保條約承擔兩國義務的核心。”［8］215

1960年日美修訂日美安保條約之際，日本國民掀起了反美、反安保條約運動的高潮，這給美國的對日政策帶來深刻影響。陸軍省以往對沖繩的統治方式以共產主義威脅為由，公開申明長期擁有沖繩。但面對沖繩當地如火如荼的復歸運動和本土反美運動，美國國務院和白宮不得不重新審視包括沖繩問題在內的對日政策，開始對沖繩統治以提高居民生活水平為目標，弱化居民的復歸運動，使沖繩統治“向政治穩定和經濟發展方向推進”［4］191。池田內閣時期日本加大對沖繩經濟援助力度也是在這種背景下實施的。

三、沖繩問題“新政策”及其影響

池田勇人內閣時期，在處理沖繩問題上盡力回避安保政策方面的爭論，而是致力于提高沖繩社會民生福利，加大援助力度，消除與日本本土的經濟差距。1961年10月，“池田-肯尼迪會談”發表的共同聲明雖然提到日本對沖繩擁有“潛在主權”，但未明確提出要求歸還施政權，池田在內政及外交上極力避免沖繩問題復雜化，而以開展財政援助、提高居民生活福利為目標，在沖繩問題上采取對美協調政策。

1961年秋，以美國總統特別助理C·凱森博士為團長的調查團赴沖繩，12月向總統屬下的特別委員會提交了報告書，后以肯尼迪聲明的形式發表。1962年3月，美國總統肯尼迪基于凱森報告書發表了關于沖繩問題的“新政策”聲明，主要內容為:“琉球群島的美國基地對于保證從日本到東南亞這一弧形地區的各盟國的安全是有益的，一旦發生事端，美國既有進行援助的意向，也有進行援助的能力”、“我承認琉球是日本本土的一部分，并期待著有朝一日在自由世界安全利益允許的情況下，將琉球群島的全部主權重新歸還日本。在此之前，一切有關方面都應當本著寬容和相互諒解的精神相處?！保?］79-80

肯尼迪聲明發表后，引起強烈反響，這是戰后美國歷屆總統中首位公開承認琉球群島是日本本土的一部分，并承諾在將來某個合適的時機將琉球群島主權全部交還日本。這一聲明表明美國在沖繩歸還問題上前進了一大步，由此增強了沖繩社會對復歸的期待，復歸運動漸趨高漲。

四、美國政府對沖繩與安保條約關系的認識

美國駐日大使賴肖爾認為，同沖繩的軍事價值相比，與日本保持政治上的友好關系更為重要。基于這種考慮，美國駐日使館向華盛頓建議，有必要在安保條約到期的1970年之前解決沖繩問題，但這一建議并未說服以國防部為中心的軍方，原因是解決領土問題沖繩軍事基地機能發生何種變化尚不明晰。軍方重視基地的理由之一即是它與安保條約相關聯，1960年修訂的條約中寫入“事前協商制”，美軍已不可能從本土基地展開作戰行動，由此軍方對保持位于條約適用區域外的沖繩基地及確保作戰行動自由態度更加堅決。駐沖繩美軍高級專員華特遜指出，沖繩基地有下述功能:(1)迅速轉移人員及裝備之自由;(2)防范侵略儲存裝備之自由;(3)人員、戰斗機、船舶能任意調遣之自由;(4)在必要場所為美軍提供正當支援之自由。［10］201軍方為確保實施上述條款，需保持沖繩基地，不同意駐日使館的想法。軍方認為，即使果如駐日使館所慮及，圍繞1970年條約到期，日本政治形勢發生變化、保守政權為聯合政權所取代，那么對本土美軍基地的限制就更為嚴厲，相應地，沖繩基地自由使用的價值就會增大，更應確保沖繩的施政權。賴肖爾大使反駁說，若本土形成聯合政權也將波及沖繩，沖繩基地的機能將會降低。這兩種對立的觀點并未達成一致。對此，美國國務院開始致力于解決與“七〇年問題”相關聯的沖繩問題，并就沖繩在軍事上的重要性展開調查。開展這次調查的負責人是國務院的日本部長斯奈德、駐日大使阿歷克西斯·約翰遜及國防部代理副部長哈爾培林，調查目的為:沖繩基地在適用包括“事前協商制”在內的安保條約的情況下，基地機能將會發生哪些變化。調查團于1967年秋寫成關于沖繩基地的報告書。

1966年任駐日大使的約翰遜是積極推動沖繩歸還的官員之一。他指出，“我確信將琉球和小笠原的施政權歸還給日本的時機已經來臨。沖繩和小笠原是戰爭的產物，若誘發不快事件，不僅近二十年的努力付諸東流。甚而沖繩、日本本土的軍事基地也不得不撤除?！保?1］127他認為，“由于沖繩問題壓力的增大而改變形態是‘天賜恩惠’。幸而日美雙方均應以更長遠的眼光來審視，若沖繩完全歸還日本、新安保條約予以適用，日本本身就必須承擔防衛沖繩之義務，而我們要在沖繩基地采取行動時，日本也必須履行協議。如此即要求日本必須在地區安全保障中承擔更大的責任，正如主張沖繩歸還人們所慮及的，不會出現日本由此減少承擔責任的情況。”［11］133

總之，以約翰遜大使為首的主張歸還沖繩的人士的戰略意圖體現為，力求以沖繩歸還為契機，進一步增強作為美國亞洲戰略依托的日美安保體制的有效性，由此迫使日本在亞太地區承擔更多的軍事防衛責任，這同美國當時逐步在亞洲實施戰略收縮的步調是一致的，因此在沖繩歸還問題上，美國國務院及軍方逐步達成共識。

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