警惕新一輪地方“投資熱”

許圣如

地方“投資熱”的根源在于政府主導的投資體制，在地方官員政績的推動下，—次次大干快上式的地方經(jīng)濟競賽在所難免，由于中國地方政府基本上都是全能政府，其轄域內(nèi)資源要素動員能力會隨著政治周期而循環(huán)。不改變政府主導的投資體制，產(chǎn)能過剩的頑疾幾乎不可能根治。

大暑之后有大寒，在投資盛宴中狂奔的地方政府尚未從慣性中回味過來，便遭遇“左右夾擊”。繼房地產(chǎn)新政試圖打破地方政府賴以維系的土地財政怪圈后，政治味濃厚的節(jié)能減排風暴接踵而來，意圖為項目熱勒馬收韁。

國務(wù)院5月5日召開全國節(jié)能減排工作電視電話會議，國務(wù)院總理溫家寶強調(diào)，要采取鐵的手腕淘汰落后產(chǎn)能。這無疑是去年9月提出調(diào)結(jié)構(gòu)以來的最強音符，政府抑制產(chǎn)能過剩這一頑疾的政策再次加碼，“絲毫不用懷疑政府的決心，地方政府過去對落后產(chǎn)能企業(yè)的種種保護措施和搪塞舉動，在強力的行政高壓下，肯定會進行必要的妥協(xié)和收斂。”國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部魏加寧研究員表示，去年下半年以來，政府在不擔心經(jīng)濟“保八”之后，便開始陸續(xù)祭出抑制產(chǎn)能過剩的政策武器，2010年4月國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》。“層層加碼，一次比一次嚴厲，隨著通脹越發(fā)明顯，地方投資熱所帶來的負面影響更是與日俱增。”

長期研究宏觀經(jīng)濟的清華大學公共管理學院胡鞍鋼教授認為，地方“投資熱”的根源在于政府主導的投資體制，在地方官員政績的推動下，一次次大干快上式的地方經(jīng)濟競賽在所難免，由于中國地方政府基本上都是全能政府，其轄域內(nèi)資源要素動員能力會隨著政治周期而循環(huán)。不改變政府主導的投資體制，產(chǎn)能過剩的頑疾幾乎不可能根治。“現(xiàn)在的產(chǎn)能過剩問題，不僅僅在傳統(tǒng)行業(yè)，國家重點支持的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也出現(xiàn)過剩苗頭。”

事實上，改革開放以來，中國至少經(jīng)歷過8次宏觀調(diào)控，“點剎”、“微調(diào)”成為中央宏觀調(diào)控政策主題詞，“宏觀調(diào)控就像一只熨斗，在經(jīng)濟過熱時要往下壓一壓，而在經(jīng)濟低迷時要往上托一托。”胡鞍鋼表示，從中央一季度GDP11.9％的增長速度看，經(jīng)濟過熱的苗頭已經(jīng)開始顯現(xiàn)，距離過熱的時間窗越來越近，現(xiàn)在不僅政府投資的強勁增長勢頭不減，民間投資也隨經(jīng)濟復蘇而明顯加快。

“十二五”項目入庫關(guān)鍵期

在去年中國經(jīng)濟的強勁復蘇之后，種種跡象表明，2010年對于中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型來說，實在是極為關(guān)鍵的一年。GDP總量已達世界第二的中國，下一步經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)是什么?在胡鞍鋼看來，挑戰(zhàn)不是來自外部政治壓力，不是來自國際競爭，也不是來自技術(shù)與市場封鎖，而是來自于中國的內(nèi)部，尤其是不可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展方式。

但中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的這場硬仗能否真正打下去?地方政府能不能走出投資沖動怪圈?從今年地方新一輪投資熱情高漲的態(tài)勢看，情況恐怕并不樂觀。各地公布的投資計劃血拼大項目浪潮十分明顯，大項目成為今年許多省市抓經(jīng)濟的頭號任務(wù)。“盡管中央強調(diào)保持投資適度增長，嚴格控制新上項目，但高層調(diào)結(jié)構(gòu)的愿望恐怕很難扛住地方政府投資熱情的全面開花。”魏加寧認為在中國財權(quán)和事權(quán)不對等的背景下。地方政府靠大項目來解決稅收財源的沖動很難被遏制。

除了大項目比拼外，地方政府還有更大的“投資突破口”。作為“十一五”規(guī)劃的收官之年和“十二五”規(guī)劃定音之年，這個承前啟后的關(guān)鍵期被地方政府視為難得的機遇，紛紛拋出自己的項目庫，基本上都圍繞交通、能源、城市基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能減排及生態(tài)建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生、科技、工業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、商貿(mào)流通、房地產(chǎn)等領(lǐng)域做文章，“檢視之下，很容易看出地方政府的苦心，結(jié)構(gòu)調(diào)整項目增多，都會優(yōu)先突出高新技術(shù)、低碳項目，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，而在服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，幾乎都提及突出金融業(yè)的發(fā)展。”

另一方面，隨著區(qū)域規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，地方政府很熟練地往中央認可的既有區(qū)域規(guī)劃中靠，以求通過國家核準，并以此為主體形成“十二五”重大項目庫，從各地披露的數(shù)據(jù)來看，重大項目儲備投資規(guī)模在2-15萬億元不等。“發(fā)布數(shù)據(jù)的14個省，其項目儲備投資規(guī)模已達到37萬億元。”

與看得見摸得著的資源要素投入相比。科技進步、管理創(chuàng)新等就比較務(wù)虛，無法立竿見影，部分放棄投資大旗，靠消費拉動實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的模型，對于地方政府來說，操作空間有限。“當然，地方政府也不是沒有意識到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，行政壓力會持續(xù)加壓，如何在調(diào)控風暴之下保持投資繼續(xù)高增長，并實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的表面平衡性改變，而不過分畸形，這取決于主政者的政策拿捏分寸。”胡鞍鋼表示，不能過分苛求地方政府會主動通過項目取舍來實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的最終意圖。

地方政府的投資沖動

針對龐大項目群對資金的天量需求，地方政府在項目立項中大都建議綜合財政、信貸、直接融資、吸引民間資本等多渠道進行籌資。顯然由于許多地方政府財力都十分拮據(jù)，投資的大幅膨脹無疑是以地方債務(wù)風險的不斷擴大為代價的。正如江蘇財政系統(tǒng)的一位官員描述，“基層財政就像走鋼絲，越走越險。一些市縣吃飯財政的底子搞投資大躍進，除了是用項目來套取各類資金外，看不出還有其他什么玄妙。”

魏加寧對政府投資的資金來源也表示懷疑，他以湖北為例分析，財政投入只占很少一部分。大部分用企事業(yè)單位自籌資金來描述，“難道是用擴大預算外的收費來籌集嗎?”

2010年前4個月全國財政收入同比增長34.1％。也佐證了政府“找錢”的雄心。

“地方政府已深陷欲罷不能的投資怪圈。各地投資擴張的后果，必然是銀行信貸大量增加，地方政府高負債搞投資路線繼續(xù)擴張，而這與當前調(diào)結(jié)構(gòu)之下，中央加大調(diào)控地方債務(wù)風險的政策是明顯相悖的，也將嚴重沖擊中央政府的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。”中央黨校研究室副主任周天勇表示，地方絲毫未見收手的投資膨脹浪潮不僅有引發(fā)中國經(jīng)濟過熱的危險，還將繼續(xù)推高地方政府債務(wù)風險。這必將倒逼中央對投資加大調(diào)控力度，土地、信貸、環(huán)保等“閘門”會陸續(xù)有來。

不過，即便在中央高壓下，投資仍是地方政府拉動經(jīng)濟最鐘情的手段。“沒有投資體制、政績考核體制、行政體制等方面配套突破，地方政府根本無法逃出這一魔咒，‘十二五期間地方投資大膨脹的格局仍將繼續(xù)上演，中國經(jīng)濟調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型可能會流于形式。”魏加寧認為，重量輕質(zhì)的增長會像鴉片一樣腐蝕中國經(jīng)濟。GDP崇拜難解

地方政府投資主導制的根源在于GDP崇拜，胡鞍鋼表示，中國經(jīng)濟本質(zhì)上是工業(yè)主導增長，特別是由能源密集、污染排放密集的重化工業(yè)主導經(jīng)濟增長。除了少數(shù)地區(qū)之外，幾乎全國各地都在推行“工業(yè)強省”、“工業(yè)強市”、“工業(yè)強縣”，甚至

是“工業(yè)強鎮(zhèn)”的主導戰(zhàn)略。“這是典型的GDP掛帥、投資掛帥的傳統(tǒng)增長模式。”

很多學者都看到地方政府GDP崇拜的弊端，但是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上、增長動力上鎖定了中國經(jīng)濟的慣性沖擊下，一旦明確否定官員升遷的經(jīng)濟增長標準，實際上就掐滅了中國經(jīng)濟增長的一個重要引擎。很容易造成中國經(jīng)濟的短期失速，連帶產(chǎn)生的失業(yè)及社會穩(wěn)定等問題，無疑會給中央政府帶來壓力，這也正是早在2004年盡管提出科學發(fā)展觀，但是在實際操作中，官員政績考核依然把經(jīng)濟增長放在前列的無奈。

“可以預見，即使‘十二五期間，GDP指標將仍然是考核中國官員系統(tǒng)一個暗含的重要標準，雖然它可能已經(jīng)不再是唯一的標準。這也預示著中國經(jīng)濟在相當長的時間內(nèi)仍然是政府主導型，以權(quán)力為中心的資源要素配置模式很難被徹底扭轉(zhuǎn)。”周天勇表示，地方政府始終作為經(jīng)濟活動中最狂熱的和最重要的投資者，不僅僅是個經(jīng)濟問題。“想理解中國的經(jīng)濟神話，只能把中國轉(zhuǎn)型背景中起關(guān)鍵作用的政治和社會變量納進來，才可能一窺中國經(jīng)濟增長的歷史真實。”

中國近乎30多年的經(jīng)濟增長不是在一個穩(wěn)定的制度框架內(nèi)發(fā)生的，而是在中國社會全面轉(zhuǎn)型的非均衡背景下發(fā)生的，很多累積的矛盾不可能靠“存量”來消化解決，只能努力做大“增量”，這也正是地方政府熱衷投資的根本原因。在地方政府的算盤中，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要通過項目來落實、通過投資來改變；過去積累的問題，也要通過投資引導來消化。

回過頭來看，21309年，中國的GDP總量已達到了1980年的15.54倍。

GDP快速單兵突進所帶來的社會隱憂越來越呈現(xiàn)出來，北京大學經(jīng)濟學院院長劉偉日前在《中國經(jīng)濟增長報告2010》學術(shù)研究與新聞發(fā)布會上建議將“十二五”規(guī)劃的經(jīng)濟增長目標調(diào)低為7％。

“不放棄長達30年的GDP掛帥思路，就不能順利地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。”胡鞍鋼認為這是“十二五”要實現(xiàn)社會和經(jīng)濟雙轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，“要強化失業(yè)率和碳排放的考核，逐漸弱化GDP考核的標桿作用。”

胡鞍鋼表示，長期形成的路徑依賴，不可能短時間內(nèi)就徹底扭轉(zhuǎn)，“摩西出埃及，現(xiàn)實中不可能存在真空的沙漠，讓一代人隔絕，只能寄望于漸變。”

“應(yīng)放權(quán)而不是集權(quán)”

打破地方政府投資慣性只能寄望于放權(quán)，“各級政府要明確分權(quán)定位。只有中央政府有宏觀調(diào)控和大規(guī)劃權(quán)，省級政府保留經(jīng)濟權(quán)，市縣政府只有服務(wù)功能，不用賦予過多經(jīng)濟功能。”魏加寧表示，現(xiàn)在連鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都在做規(guī)劃，一個縣做的指標和國家是一樣的，各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都有，這必然導致內(nèi)斗，地方保護主義盛行就是這樣造成的。

“地方政府已經(jīng)成為既得利益主體，很多促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策之所以沒有得到落實，原因就在于地方政府招商引資的時候只注重投資規(guī)模，求大求快，這樣一來國有企業(yè)和外資的機會都比民營經(jīng)濟多。”中國民營經(jīng)濟研究會會長保育鈞表示，中國經(jīng)濟不可能靠政府投資一直維持下去，只有民間投資持續(xù)活躍，經(jīng)濟才能稱得上根本好轉(zhuǎn)。

他對中國經(jīng)濟已經(jīng)企穩(wěn)回升的觀點持質(zhì)疑態(tài)度。“國家4萬億元的投資下去，大都集中在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，并沒有真正帶動人們的消費。老百姓的消費能力和購買能力并沒有多少提高。收入分配改革一再推遲、新醫(yī)改和教改以及社會保障配套政策遠遠沒有到位，這些都是經(jīng)濟發(fā)展的暗疾，制約著消費增長。”

毋庸置疑政府投資撤離市場以后，真正能夠接盤的只有民間資本，中央政府顯然也在注意引導。希望民間投資開始跟上政府投資的步伐。央行公布的《2010年一季度中國宏觀經(jīng)濟形勢分析》顯示，一季度，民間投資(非國有及國有控股投資)增長30.4％，創(chuàng)出2008年12月以來累計增速的新高，也是2009年以來民間投資累計增速第一次超過國有及國有控股投資增速。

“要想拉動民間資本的投資，就必須轉(zhuǎn)變政府利益主體。”保育鈞表示，政府既做裁判員，又做運動員，勢必擠壓民間資金的投資渠道，而且政府投資很大程度上是以財政收入為主體，難免與民爭利。

周天勇認為正是由于地方政府投資的存在，才會設(shè)置各類準入門檻，而不能發(fā)展成為以契約為主體的市場經(jīng)濟，“近乎封閉的系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)，政府有聚財投資的誘惑，政府消費在社會消費中比重之高在任何真正的市場經(jīng)濟體系中都是不可想象的。”

眼下保育鈞擔心的是，這輪產(chǎn)能調(diào)控會對民營經(jīng)濟造成沖擊，“中國過去十多年的市場經(jīng)濟發(fā)展進程中，每一次解決產(chǎn)能過剩問題的新政，最終的靶子都打在了民營企業(yè)的身上，受傷的大多是民間投資。”保育鈞認為，部分民企存在高耗污染的問題，但在金融危機后政府睜只眼閉只眼默許下發(fā)展的，“現(xiàn)在民間投資剛剛接棒政府投資，一旦政策大棒打在民企的頭上，對經(jīng)濟會造成一定傷害。”

“在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)能過剩由供求關(guān)系決定，但國內(nèi)的產(chǎn)能過剩與否只能聽政府的。國有企業(yè)可能會用產(chǎn)能置換關(guān)小上大的方式來進行折沖，但民企可能關(guān)了也就關(guān)了。”周天勇感慨，中國在投資問題上，最后用行政甚至政治手段，只會促使中國經(jīng)濟離市場經(jīng)濟的航道越走越遠。“但這又是無奈之舉，似乎是一個悖論，中國的改革，只能依靠放權(quán)，而不是相反。”