基于政策的中央與地方政府間合作博弈分析

摘要：中央與地方政府之間關系從過去的命令與附庸走向現在的協商與合作的轉變已經成為現代政治治理文明的大勢所趨，也是區域一體化的要求，走出過去行政區劃治理的非合作博弈的困境，探求中央與地方合作博弈新型關系的條件和可能，成為本問題思考的重點。如果能夠把政策制定的合法性與政策執行的高效性有機結合起來也就找到解決問題的關鍵。而把這兩者統一起來，放在多次重復博弈的框架中進行博弈，就能夠得到很好的解釋和論證說明。

關鍵詞：政策；非合作博弈；合作博弈；重復博弈

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1009－3060(2010)03－0104－06

隨著地方政府越來越成為獨立的利益主體之后，思考新型的中央與地方關系成為本論文思考的出發點，如何改善過去自上而下的“強制性政策制定模式”的不足，引發對自下而上的“誘致性政策制定模式”合法性的思考。然而，有人可能會問這樣一個老問題，在政策執行階段，如何解決地方政府逆道德性選擇而導致的委托代理鏈條的斷裂呢?加大作為中立的第三方的中央政府的權威和裁決能力，這是一種傳統的解決方案，有其有效性，也有其自身的不足，即難以解決“誰來治理治理者”的難題。能否另辟蹊徑，建立中央與地方的利益兼容激勵機制，從政策制定到執行的動態全過程來重塑中央與地方獎懲機制和責任關系，是本論文論證的重點所在。也即構建中央與地方的競爭與合作的重復博弈的制度化框架，發揮雙方的積極性，借助對政策的重新理解，從政策過程分析的視角來解析和構建新型中央和地方政府關系，成為本文思考的歸宿。

一、決策的含蘊：由單方決策到多方參與的轉變

現代政治的合法性基礎越來越由過去的“權力之爭”走向“政策之爭”，中央與地方的關系越來越由“追求統治的穩定性”走向“追求治理的績效性”，統治方式也越來越由單一式的行政命令走向依賴多元參與的協商式共同治理，新型的央地關系也表現為互動的政策關系。這也是我們基于政策來思考央地關系的原因所在。對政策的認識也由過去的剛性政策，即作為紅頭文件的政策與法律具有同等功效，甚至優先于法律，到越來越認識到政策的決策有限性、時效滯后性和參與多元性等特點。

我們對政策的認識經歷下面轉變：美國著名學者托馬斯·R·戴伊曾對政策的經典定義為“就是政府選擇做什么或不做什么”，政策是經過政府過程這個“黑箱”的產物，正如美國著名的政治學家伊斯頓所做的政治系統模型如圖1所示，人們的需求、冷漠和支持經過輸入進入政治系統，但并不能決定政治系統內部如何運轉，難于涉及到對政府過程有效監督，人們經常埋怨“民意一經選舉后也即宣告結束”，政府操縱或替代民意的事也是常事。

然而，人們發現政策的形成往往又是由多元主體參與、調試、糾偏和日積月累變化的結果，尤其在人們要求政府過程透明化，積極要求了解政府內幕和參與政策的制定過程后，“也許我們應該將政策界定為政府正在‘試圖’去做的事情”。政府對政策的選擇要取決于外部實際環境的變遷和民眾的博弈策略，“將政策界定為政府試圖要做的事情和實際發生的事情之間的一種關系”。修正后的政策模型如圖2所示：既包括社會外循環，也包括政府內循環，這樣，政策的制定與現實更契合，也使政府過程更加透明，有利于民眾對政策制定的全程保持有效的參與和監督。

從要求揭開“政治黑箱”到強調“政府內循環”與“政府外循環”之間的關系的轉變，說明政策越來越要求有廣泛的社會基礎、多元的參與主體和透明化的參與過程。可見，政策不再僅僅是由國家制定的，要求全體人民普遍遵守的帶有強制性的大政方針或指導原則，還是多樣化利益主體共同參與的混合物，經過人們多次重復博弈的參與制訂，既要共同遵守，又可以不斷修正的開放的博弈規則、程序原則或制度框架。對政策的意蘊取寬泛的理解，可以理解為需要共同遵守的制度、博弈規則和行為的原則等。這樣，政策制定的過程就更趨民主，政策的制定更趨科學，政策在執行過程中的阻力也會越小，因為政策是自己參與制定和認同的結果。基于這種新的政策觀去解讀中央與地方的關系就會呈現出一派新景象，從政府系統內部積極主動地去適應這種變化的趨勢，比以社會危機迫使政府去接受這種變化要有利得多，這樣，也既能強化中央的權威，又能很好地調動地方的積極性和主動性，保持一種持久的動態平衡。

二、在政策制定過程中的“討價還價博弈”

作為博弈主體的中央政府與地方政府孰先孰后對政策作出博弈策略，對博弈的結果有著很深遠的影響，帶來兩種不同的制度變遷模式，通過比較“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”這兩種模式的不同，可看出我國政治治理方法的變革，從政策制定層面提供新型中央和地方關系的合法性基礎。

1.自上而下的政策制定——“強制性的制度變遷”

如圖3所示，第一層博弈：中央政府先制定一個政策，再看地方政府如何反應?地方政府可以有兩種選擇，一種情況是被動接受，習慣于中央與地方的領導與附庸的關系，老老實實服從中央政策安排，管好轄區范圍內部的事，不越“雷池一步”，這種“路徑依賴”現象在很多地方政府那里很普遍，導致行政區劃治理模式的“鎖定”，意味著博弈結束。另一種情況是主動拒絕，由于各地資源稟賦、人文傳統、教育科技交通等基礎設施等方面的差異，地方政府治理模式的差異是普遍存在的，善于學習和積極創新的地方政府會揚長避短，探索具有本地特色的新型治理模式，這也可以看作是對中央政策的創新性執行。

第二層博弈：面對地方政府的拒絕，中央政府可以有兩種選擇，一種是有條件的接受，把地方創新吸納到體制框架內，這是在行政分權的改革下，全能型的中央政府日益學會兼容地方政府的利益表達，給予地方政府適度的自主選擇的空間；另一種情況是拒絕，可能由于擔心中央權威的流失，失去對地方的政治控制，而導致政治不穩定，也可能習慣于簡單的“一刀切”的行政命令的統治模式，習慣于“不求創新只求無過”的明哲保身的工作態度，也可能出于對地方政府政策創新的不了解，對未來政策的預期缺乏信心等考慮，在中央集權型政府治理模式下，地方政府的政策創新被拒絕也是常有的事。

第三層博弈：面對中央政府新的拒絕，地方政府又面臨兩種選擇，一種情況是被迫接受，不愿再做“槍打的出頭鳥”，也想“搭便車”，等著其他地方政府去推進制度創新和政策改進，導致很多新的想法被“扼殺在搖籃中”，喪失地方自主經濟所創造的活力，不是“遍地開花”、“藏富于民”的一派欣欣向榮的景象，而是體制僵化、毫無特色的集體貧困的局面；另一種情況是依然拒絕，積極嘗試制度創新，改變策略，增強談判能力和談判協商的技巧，去說服中央政府，在“夾縫中求生存”、“打政策的擦邊球”、甚至“冒險性地尋求體制外的制度生長的空間”等；中央政府又面臨兩種選擇，接受或拒絕……，新一輪的博弈又開始了

強制性制度變遷在傳統的央地關系中表現突出，政策更多是中央政府帶著很強的主觀意愿和很大的強制力所制定的剛性政策，地方政府是在“設定的框架下”創新，對整個政治系統或政府過程的參與很有限，積極性和主動性自然會受到很大的影響。這也說明自上而下的制度變遷，可能強化舊制度，帶來“制度鎖定”，也可能帶來動力不足，遏制新生事物的成長。

從原因分析看，一方面，政策的出臺受中央政府主觀愿望的影響很大，中央政府出于政治穩定的理性考慮，一般不輕易改變制度，或在主動制度創新上存在意愿不足和創新局限。按慣例和舊俗辦事總比開辟新制風險要小，成本要低。因為新制總是會觸動一些既得利益者的利益，帶來改革的阻力；更何況新制還要面臨很多未來不確定性的考驗，新生事物的脆弱性更是使得一些人望而卻步。另一方面，地方政府是在中央選擇的政策范圍內再作選擇，選擇的空間極其有限，挑戰政策權威的阻力在博弈的過程中顯得極其艱難，“夾縫中求生存的”尷尬局面，新制度成長極其緩慢，銳氣也在日積月累的長期打壓下減退了，棱角也在長年累月的壓制下磨沒了，缺乏創新、得過且過就日益成為人們普遍的生存狀態。

2.自下而上的政策制定——“誘致性的制度變遷”

而在行政分權和地方政府自主權增強的改革進程中，尤其在地方政府獲取合理經濟利益的自主權得到充分肯定后，地方政府在地方利益最大化的期待下，在經濟資源配置權、政策制定權、財稅最大化等方面存在著與中央政府討價還價的內在經濟激勵，這既取決于中央政府的目標定位，也取決于地方政府自身的討價還價的能力、所選擇的博弈策略以及所收集的信息優勢等。

中國30年的改革開放所取得舉世矚目的偉大成就與我們所選擇“誘致性制度變遷”和“漸進式的增量改革”的道路模式是分不開的。鄧小平這位偉大的社會主義建設的設計師所提出的“貓論”(不管白貓黑貓抓住老鼠就是好貓)和“摸論”(摸著石頭過河)，為地方政府“分權松綁”，各地方的活力和自主性被極大地調動起來，中央政府的政策目標設定也越來越從原則性和宏觀化著眼，評判標準的解釋力也越來越具有豐富的拓展空間。這種開放式的重復博弈的框架被搭建起來了，在這重復博弈的框架下，參與博弈的多元主體的資格逐漸確立并受到法律的保障，主體的利益表達平臺和渠道越來越暢通，主體間有效的長期交流機制和談判協商的機制也越來越健全，和平民主的政治文化正在形成，理性文明、平等互惠和誠信守法的解決問題的方式越來越成為人們的共識。

中央政府的行為，更多選擇“刺激一反應”模式的制度供給。被修正的“討價還價博弈”如圖4所示：

從上圖博弈過程來看，第一階段，地方政府首先提出制度創新的方案，諸如資源配置、利益分配、權力授予、財政支配等要求，中央政府可以有接受和不接受兩種選擇，超越于地方政府間利益紛爭之上的中央政府可以充分扮演好作為“中立方”和“裁決者”的角色，從全局性和根本性的問題出發，對地方政府的制度方案進行評估和裁決。通過專家論證，如果認為地方政府能夠取得較好的政策預期和治理績效，就會積極支持并提供相應的配套措施，保障政策的落實，為地方特色和更大范圍的政策推廣奠定基礎。如果認為地方政府的方案在目前條件下還不成熟，所產生的示范效應和政策預期還不確定或難以把握，就會不接受，或提出修改方案，或放緩地方改革的進程。

第二階段，對于中央政府的拒絕或修改，地方政府依然可以有兩種選擇，可能迫于中央政府的壓力而使政策擱置，博弈結束；也可能進一步論證所提出方案的可行性，通過各種正式或非正式的利益表達渠道來游說和勸說，通過腳踏實地地做出業績證明給中央看等途徑，增加討價還價的能力和談判協商的技巧，從而使中央政府重新論證和慎重對待其地方政策要求，使博弈進入下一個階段。

第三階段，對于地方政府提出的修改方案，中央與地方討價還價的重復博弈繼續進行，直到雙方能夠達成較為滿意的一致為止，雙方都做出一定的妥協讓步，政策往往就是各方利益博弈妥協的產物，也難以有“最優策略”，而往往是“滿意就行”。這種政策博弈的持續過程既能充分體現民主決策的科學精神，又能使政策更好兼顧利益相關者的利益，從而保證政策實施的阻力成本最小化。

通過這種誘致性的制度變遷過程，我們能夠看出所有的政策來源于現實的時代需要或解決公共問題需要。從安徽鳳陽縣小崗村的“包產到戶”的牛刀初試到深圳蛇口特區開發的第一次試水，再到浦東開發、環渤海大濱海新區建設等等這些嘗試看，地方政府的制度創新作為先發策略，既能充分調動地方的自主性和積極性，又能使中央政府更加明確其作為“中立方”和“裁決者”的職能，“好鋼使在刀刃上”，搞好宏觀調控、科學評估和公正裁決。變過去的吃力不討好的“直接決策”為科學又高效的“監督決策”，從而使政策的提出、論證、反饋、修訂整個過程更加科學，也使得每個環節都能得到充分的討論，政策制定的合法性也為政策的執行高效、便捷和低成本提供可能。既搞活了地方經濟，又提高了中央政府的執政能力和執政績效，積累了各地豐富的地方制度創新的實踐經驗，為改革的深化積累了寶貴的執政經驗。這種合作博弈積累的合作雙贏的績效，奠定的“永不背叛的合作均衡”也具有疊加效應。

“浙江現象”就是地方與中央博弈，地方決策被成功推廣的典型案例。改革開放以來，浙江以個體戶和私營企業主為支撐的民營經濟贏得認同并成為學習的典范。形成許多像義烏、永康、溫州這樣的全國著名的小商品集散地，開始以個體戶、小攤販起家，現在形成初具規模的商貿、物流集散地，人們在長期交往中構建起信任合作社、互助民間銀行、互補的產業鏈等民間自發自助組織，摸索出一條有地方特色的經濟發展道路，已構成一種“浙江現象”，成為一種合作共贏的品牌和典范。為全國的個體、私營經濟的蓬勃發展提供了可資利用的豐富經驗和理論證明。類似的還有以集體經濟為特色的“蘇南模式”、以特區經濟為特色的“深圳模式”、以及以開發區和園區建設為特色的“浦東模式”、“天津模式”和“西安模式”等。

三、在政策執行過程中的“委托代理博弈”

在上文討論了政策的制定過程后，有人可能會提出疑問：獲得自主權的地方政府在政策執行過程中也存在執行走樣、變通執行、虛假執行等問題，又該如何解決呢。的確，中央與地方在政策執行過程中的“委托代理博弈”是個難以避免又亟待解決的問題。即作為委托方的中央難以有效地全面監督地方政府的執行，因為收集信息、觀察代理人執行意圖和策略行為要么很難，要么成本太大。作為代理人的地方政府往往在政策執行過程中利用所占有的信息優勢最大化自身的利益，做出違背委托人意愿的“逆向選擇”，推脫責任。在“委托代理博弈”中難以解決“信息不對稱”和代理人的“道德風險”問題是個永恒的難題。

傳統解決“委托代理博弈”的方法是：使地方政府虛假執行受到處罰的成本要大于虛假執行所獲得的收益，受外力強制下的地方政府從成本一收益考慮，不值得去虛假執行。即加強中央政府的處罰權和監督權。

然而，這可能導致強制執行的處罰成本很高，因為走出執行中不合作博弈的困境還是依賴于“統治行政”下的強制力來實施，一方面，在強制力下的執行會讓人感到壓迫，也是基于對地方政府的不信任，而不利于緩解不合作博弈的對抗關系；另一方面，“誰來監督擁有強力執行權的中央政府”呢?即“誰來治理治理者”的難題仍然難以解決，這又引發新一輪的委托代理關系。另外，這種事后監督的處罰措施，處罰并不能減少已經帶來的損失，只能是對以后有警示作用。這種通過外力強制解決代理人道德風險的問題是常用的途徑，但也被證明是治標不治本的緩解之計。

另辟蹊徑，尋求新的解決方法是：通過激勵使地方政府認識到嚴格執行政策與自己利益最大化的追求相一致，變被動的執行為主動的執行，最好的辦法是“激勵相容”。也即是地方政府的利益與中央政府的利益相容，執行的中央政策就是執行經過自己參與和認同的政策。而自下而上的政策參與過程為這種“激勵相容”解決途徑提供更具解釋力的證明。因為在自下而上的“誘致性制度變遷”的政策制定過程中，政策是地方政府自主選擇或者經歷參與博弈的結果，從政策制定合法性的源頭上解決政策認同和政策預期的問題，在這些方面能達成共識必然對政策執行減少阻力。從提升政策執行效度的角度看，尋求“激勵相容”的解決辦法，很好地解釋了中央與地方政府相互之間充分協商與博弈的必要性，這也是中央與地方走向合作共贏的必然趨勢使然。四、走出不合作的“囚徒困境”——多次重復博弈

在制定政策的階段，如果中央政府與地方政府就已經經歷多次討價還價的重復博弈，對政策的預期和政策的認同都有很好的把握，因為政策的制定經歷親自參與、通過談判妥協達成的政策經過自己的同意，自然，執行政策的成本就會大大降低。因為人們之間相互信任關系是基于親自參與的結果，所以很大程度上人們還是不會出爾反爾背叛自己的諾言的。即政策制定的合法性為政治執行高效和低成本奠定基礎。也為“利益兼容機制”的建立提供具有說服力的證明。

退一步講，政策制定出來以后，即使還有地方政府想“搭便車”，虛假執行或不執行，哪怕是中央政府難以察覺，但是地方政府之間也會互相監督，“互動的博弈策略均衡模式”使得個別的地方政府的逃避行為暴露無遺。地方政府間的競爭與監督關系源于共同分享中央政府的共同利益，我們研究的央地關系是雙方博弈，在實際博弈中往往博弈的參與方可能多于兩個，在三方或多方的博弈過程中，中央政府可以利用合縱連橫策略，這就把原來是“中央與地方的矛盾”轉化為同級的“地方政府間矛盾”，“委托代理博弈”轉化為“互動的博弈策略均衡”，同級政府之間的競爭與合作的關系，使得自己與對手雙方之間的利益在經常的碰撞與會晤的過程中更加清晰明了，清晰可辨的激勵與獎懲機制使得選擇非合作策略的成本很高，這種多次重復博弈過程也使得地方政府盡可能放棄一次的短期牟利的欺騙行為，而選擇以圖遠期回報的合作博弈。

因為如果博弈是一次，就經常會采取欺詐行為，選擇不合作博弈是最優策略。然而，如果他們知道以后這種博弈會長期持續下去、反復進行，他們就會放棄內耗、以保存實力，更傾向放棄短期機會主義，而采取合作的博弈策略。而且合作博弈所累積的社會資本，使得相互之間更加信賴，建立更加通暢的信息流通機制、雙邊或多邊的協商機制，也使得政府之間對各自行為的預期有更加明確的把握。一次良好的合作為下一次更深層次的合作積累“合作存量”，在這種“合作存量”積累的多次重復博弈的過程中也慢慢培養起內在的合作精神，演化成一種自覺的行為。也就是說，在起初是謹慎的、被克制的合作實踐，經歷多次重復博弈的歷練，內化成一種發自內心的、有較好預期的合作精神，經歷了一次由量變到質變的轉變，從而走出央地關系不合作博弈的困境。我們強調自下而上的“誘致性制度變遷”帶來的政策變化有利于從“利益兼容機制”的制度設計上來解決央地關系的矛盾，當然，不是否定中央政府制定政策的權威，而是從博弈的過程中，考慮如何把博弈雙方優勢都發揮出來，把兩個積極性都調動起來。