我省公眾參與行政立法的實踐與思考

近年來，在省委、省政府的正確領導下。在國務院法制辦的關心、指導和大力支持下，我省高度重視公眾參與行政立法工作，積極探索，大膽創新，勇于實踐，取得了顯著成效。2004年3月，江蘇省法制辦印發了《關于向社會公布地方性法規草案或省政府規章草案征集公眾意見的若干規定》。隨后，南京、蘇州、無錫、徐州四個有立法權的市也出臺了相關規定。從江蘇省的有關規定和這幾年的相關實踐看，我省公眾參與行政立法的制度框架，有如下幾個特點：

程序規范。公眾參與行政立法的具體組織運作，主要有以下幾個步驟和環節：一是制定方案。主要是對向社會公開征求和聽取意見的行政立法事項范圍、基礎條件、征集方式、時間進度、工作班子、任務分工、聯系渠道等，事先進行通盤考慮，研究制定出安排預案。二是發布公告。在網站或報紙等媒體上發布關于向社會公開征集對立法項目或立法草案的意見和建議的公告，同時公布有關要求或立法草案全文。實踐中，有時在報紙等媒體上只作指引性消息報道，任何不特定的公眾都可以通過媒體指引的方式，獲得進一步的信息，索取草案文本和相關背景資料。三是公眾發表意見和建議。任何有興趣或有利害關系的公眾，都可以就行政立法事項進行咨詢、提問，發表自己的看法和主張。四是收集和整理公眾意見。行政立法草案公開征集意見的時間一般為20天，期限屆滿后公眾仍可繼續提出意見和建議。對社會各方面反映出來的意見和建議，明確專人進行收集、分類、匯總。五是對公眾意見進行分析研究和回復。對征集到的所有意見和建議，都逐一加以認真分析研究，確定是否采納，以及采納的程度，并充分說明理由；對有代表性且確需回復的意見，以適當方式回復當事人。回復的意見，通過網站或報紙等媒體向社會公開。六是總結公開征求意見的情況。對公眾提出意見的情況和對公眾意見的采納、未采納情況，進行統計、分析和說明，形成有關聽取和采納意見情況的說明材料，并納人行政立法草案的起草說明或審核報告中，供行政立法機關在審查協調或審議決策時參考。

規則明晰。公眾參與行政立法，有以下幾條基本規則：一是公開透明。推行公眾參與在“陽光”下操作。不僅過程透明，而且結果也公開。任何不特定的公眾，都可以通過電話、傳真、郵箱等聯系方式，對行政立法相關議題表達自己的意愿和訴求，同時也有權了解其他人提出的相關意見和建議。索取相關組織或個人的言論資料，自由發表評論。二是客觀全面。行政立法機關及其工作機構對任何社會公眾都保持中立，不帶偏見，對任何意見和建議都認真聽取，并本著實事求是的精神予以考慮和吸納。三是便捷務實。積極為公眾參與行政立法創造機會，開辟渠道，提供一切方便和必要的指導、服務。利用門戶網站相關專欄開通行政立法建議項目和立法草案公開征求意見系統，實現對公眾意見的在線提交，在網站后臺轉換成電子郵件發送至專用電子郵箱。由專人負責收取、整理和反饋，保證不特定公眾能方便、快捷、有序、有效地參與到行政立法實踐中來。

范圍廣泛。重大行政立法事項，原則上都允許和吸納公眾參與，公開征求和聽取社會各界的意見。公眾參與的事項，不僅包括行政立法草案，而且也包括行政立法規劃與年度計劃。在行政立法的立項階段、草案起草階段、立法審查或審核階段，甚至審議過程中，都歡迎公眾參與。參與的對象，不僅包括本級和下級國家機關，而且包括基層單位、中介組織、行業協會、社會團體、科研院所、高等院校和具有利害關系的管理和服務對象。

方式靈活。通常根據不同情況，采用下列一種或幾種方式，吸納公眾參與行政立法：(1)直接將行政立法草案發送給隨機確定的有關行政機關、基層單位、行業組織、科研院所、高等院校和行政管理相對人等，征求書面意見。(2)向社會公布行政立法草案，公開征求不特定公眾和社會各界的意見或組織公開討論。(3)就行政立法草案深入基層和實際進行實地調研，通過召開各種有代表性的座談會、商討會，公開征求各方面的意見，特別是有利害關系的管理和服務對象的意見。(4)組織有關方面的專家、學者舉行研討會、論證會或舉辦立法論壇，對行政立法草案進行分析、咨詢、論證。(5)組織代表各種不同利益傾向的人士，舉行立法協調會、聽證會、辯論會，對行政立法草案進行公開質疑、舉證、辯論。(6)其他適當的公開方式。實踐中，網站已成為公眾參與行政立法首選的和主要的途徑。一般情況下，每年的行政立法計劃安排項目和所有行政立法草案，都通過網站向社會公開征集意見。同時，對涉及面廣、社會關注度高、協調難度大，并與廣大人民群眾切身利益有密切關系的重要行政立法草案，則又通過報紙等媒介向社會公開征求意見。

由于行政立法中的公眾參與制度起步時間還不長，實踐中難免會遇到一些問題和困難，進一步改進和完善公眾參與行政立法的有關制度，需要采取多方面的對策措施。

建立公眾參與行政立法的帶動機制。樹立和強化服務意識，加強宣傳，積極引導，激發熱情，鼓勵、支持和吸引公眾踴躍建言獻策，形成公眾與政府、公眾與公眾之間相互直接溝通、交流的互動局面。承認和允許不同利益群體、利益階層、利益集團，通過網絡和報紙等媒體尋求代言和游說，培育不同觀點交鋒與利益博弈的代理、帶頭力量，如民意調查機構、行業協會、群眾團體等民間組織，逐步實現公眾參與行政立法的組織化。

完善“兼聽”各方意見的決策取舍機制。總的取舍原則應當是，“尊重多數，保護少數”。對公眾反映較為集中的意見和建議，應當引起高度重視；對大多數公眾的一致意愿，應當予以足夠尊重；對少數公眾的合理意見和正當利益訴求，必須予以充分考慮和必要的決策傾斜，以確保社會成員各方利益的平衡與協調，真正實現“普惠于民”。

健全回應公眾意見的處理反饋機制。公眾在參與行政立法過程中所提出的各種不同意見和建議，都應當得到適時、必要的答復、解釋和處理說明。通常可以采取以下方式：一是集中回應(或概括式回應)。即對公眾的意見和建議要進行分類整理和認真分析研究，通過媒體或編印通報、簡報等形式，或在立法起草說明和立法審核、審查、審議報告中，集中概括地通報、說明或報告對公眾意見和建議的采納情況。二是單獨回應(或逐一回應)。即對署名提出的立法意見和建議，或者對有研究價值的重要的立法意見和建議。特別是各種反對意見，通過信函、郵件、電話、短信、傳真等形式，向提出者進行采納情況的通報和采納、未采納的理由說明。不管是集中回應，還是單獨回應，都應在媒體上予以公開，其他公眾有權知曉，并可以對回應進行評論。

推動行政立法征求意見會議向社會全面開放。就行政立法事項征求或聽取有關機關、組織和公民意見的座談會、論證會等會議，要逐步向社會公眾開放。這類征求意見會議，應當事先制定方案和計劃，做好充分準備，避免出現臨時性安排，并通過網絡、報紙等媒體事先發布預告，把會議的具體議題、出席對象、時間、地點等相關信息向社會公開，歡迎社會各界人士屆時與會旁聽。根據公眾對會議預告的反應，事前對可以與會旁聽的人量作適當限制，允許會議旁聽人事前索取相關議題資料，在會議進行中或在會后就會議議題提出自己的意見。同時，還要通過網絡、報紙等對會議討論過程和主要觀點作深度報道，以便其他未與會的公眾能參與討論或發表評論。

強化公眾參與行政立法的保障制度。公眾參與行政立法，不僅需要人力、智力、技術支撐，更需要有雄厚的財力、物力保障。經驗證明，這種保障的程度，影響、制約甚至決定著公眾參與行政立法的進程、質量和效率。因此，必須盡快建立和完善公眾參與行政立法的各項保障制度。當前一個值得關注的方面，是要加強公眾參與行政立法技術支持平臺的規范化建設，為建立和完善自由、便捷、暢通、低廉、有效的民間行政立法訴愿表達渠道，提供可靠、有力的技術支撐。

(作者系江蘇省人民政府法制辦公室行政法規處處長)

責任編輯：劉衛東