中國“自主”應對氣候變化

聯合國氣候變化框架公約第十六次締約方大會即將于11月29日在墨西哥坎昆召開。自2008年以來，在中國政府代表團即將啟程參加締約方大會時，國家發展和改革委員會發布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書已成慣例。歷次白皮書均總結了過去一段時期中國在減緩及適應氣候變化的政策與行動，并闡述了中國參與氣候變化國際談判的立場和主張。

2010年11月23日，國家發改委發布了2010年度報告。與2008年第一次發布的報告相比，2010年度的報告，除了繼續保留一些原則性的立場和一般性的描述，對中國自2009年以來在應對氣候變化方面采取的行動和取得的成效做了更為詳實和具體的介紹。

該報告之所以能比較詳實和具體，與中國這兩年在應對氣候變化尤其是減緩氣候變化方面卓有成效的工作密不可分。譬如根據官方數據，全社會節能減排的投資，在“十一五”期間大體上將近2萬億元人民幣左右，其中財政投入大體占總投入的10％－15％；在可再生能源領域方面，到今年年底，中國風電裝機總容量將超過美國成為世界第一，并且提前十年完成此前規劃的2020年風電裝機容量目標。“十一五”期間中國還關停小火電機組7000多萬千瓦，已經超過了英國全國的火電裝機容量。

這些均表明中國節能減排目標的制定和實施，并不是空話。在10月天津舉行的聯合國氣候談判會議上，國際社會在大量的數據和事實面前，都承認在減緩氣候變化方面，中國是在扎扎實實采取行動。

中國的談判立場轉變

在聯合國氣候變化談判中，對發展中國家設定減排目標曾經是一個不容談判的禁區。1997年達成的《京都議定書》明確規定，發展中國家的義務只包括：編制國家溫室氣體排放清單；制定、執行、公布國家計劃；促進減少或防止溫室氣體人為排放的技術的開發應用；增強溫室氣體的吸收匯（即碳匯）；制定適應氣候變化影響的計劃；促進有關氣候變化和應對氣候變化的信息交流；促進與氣候變化有關的教育、培訓和提高公眾意識等。

并且《京都議定書》還強調，發展中國家能在多大程度上有效履行其在本公約下的義務，將取決于發達國家對其在本公約下所承擔的有關資金和技術轉讓的承諾的有效履行。因此，從履約責任上看，中國事實上已經超額完成承諾。在發達國家并沒有充分提供資金和技術支持的情況下，中國完成編寫初始國家信息通報并即將完成第二次國家信息通報（包含溫室氣體排放清單），在國家和省級層面上都制定了應對氣候變化行動方案，通過各種優惠措施，促進各種氣候友好技術的推廣應用，開展大規模的公眾宣傳以提高公眾意識。

啟動《京都議定書》第二承諾期的談判以后，在2007年巴厘島舉行的第十三次締約方大會上，談判陷入僵持時，中國等發展中國家事實上是做了讓步，在“巴厘行動計劃”中同意以“可測量、可報告、可核實”的方式采取國家適宜減緩行動（NAMAs）以及適應行動。當然，發展中國家仍然堅持強調，“可測量、可報告、可核實”的國家適宜減緩行動是以發達國家提供“可測量、可報告、可核實”的資金支持和技術轉讓為前提條件。對比1997年《京都議定書》的條款，事實上發展中國家在應對氣候變化的行動承諾方面是更進一步的。

而在2009年哥本哈根第十五次締約方大會前夕，中國政府更是提出了自主減排行動目標，并首次給出了定量目標，即到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％－45％，非化石能源占一次能源消費的比重達到15％左右，森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林儲蓄量增加13億立方米。

在哥本哈根大會之前，美國幾乎與中國同時公布溫室氣體減控排目標。但是時至今日，美國的氣候立法遙遙無期，而中國正在總結“十一五”期間節能減排工作的經驗教訓，準備將碳排放強度目標作為約束性指標納入“十二五”規劃，并著手制定應對氣候變化專項規劃，以采取具體措施落實2020年碳排放強度目標。

從“上大壓小”到結構節能

在談判中從完全不談目標，到嚴格限定前提條件且相對含糊的國家適宜減緩行動（NAMAs），再到定量化的溫室氣體控排目標，中國政府在氣候談判中的立場事實上在這十幾年時間內發生了很大的轉變。

分析這種轉變的原因，有國際談判形勢變化的影響（譬如美國將中國作為其自身不作為的借口），有國際體系中各國實力消長的變化影響（譬如中國經濟實力的提高、貿易量的增長乃至溫室氣體排放量的增長）。但這種轉變最主要的原因，則是和中國自身發展進程相關聯，由內在驅動力所引致的。

當前，中國已經進入了一個關鍵的發展階段，經濟結構面臨調整，經濟發展面臨轉型。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點。很明顯，大幅降低能源消耗強度和二氧化碳排放強度，不僅有利于兩型社會的建設，也有利于經濟結構的戰略性調整。反之，在“十一五”期間已經采取措施的基礎上，進一步實現能源消耗和溫室氣體排放控制目標，也必須依賴于經濟結構調整和經濟發展轉型。

“十一五”規劃提出依賴技術節能、結構節能和管理節能三個方面，共同實現20％能源強度目標。事實上，“十一五”期間技術節能確實取得了很大成效，包括落后產能的淘汰和先進技術的推廣應用。但在技術節能領域，成本低、執行容易的政策措施已經得到了充分的實施，進一步淘汰落后產能、“上大壓小”、節能改造的潛力已經有限。

因此，作為節能減排另一個重要方面的結構節能，勢必要發揮更大的作用。“十二五”期間，必須要尋找一種新的，高效、智慧、環境友好的發展方式，以同時實現經濟發展戰略性轉型和有效應對氣候變化這兩個目標。

“內外有別”

至此，積極應對全球氣候變化已經被提升為重要的戰略任務，被視做加快轉變經濟發展方式、推動科學發展的戰略選擇，實現可持續發展的內在要求，以及搶占未來競爭制高點、提高國際競爭力的必然選擇。

從這個意義上說，無論今年坎昆的氣候談判結果如何，中國都將繼續堅持并采取措施貫徹落實2020年溫室氣體排放控制目標。一言以概之，在應對氣候變化方面，從“要我做”到“我要做”，反映了中國過去十多年來的發展變遷，同時也預示著中國未來數十年的戰略選擇。

當然，從自身利益出發的國家自主行動，不同于在聯合國氣候談判及其他國際場合作出承諾從而承擔減排責任以及分擔減排義務，不能混為一談，需要內外有別。國際氣候談判，事實上是環境權益乃至發展權益的爭奪，中國需要寸土必爭，當仁不讓。一些原則立場例如“共同但有區別的責任”仍然需要進一步重申，《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》以及《巴厘行動計劃》所確定的框架仍然需要堅持，發達國家一些不合理的要求仍然需要堅決抵制。

另一方面，中國又必須思考，國內行動和國際談判如何形成良性互動。

如果說20年前，在各種國際談判場合，中國還是Mr·No，時至今日，中國在國際議事日程中已經具有舉足輕重的地位，話語權得到了很大的提升。當年中國采取的一些應對氣候變化舉措，更多是從國際形象出發的一些權宜之舉。隨著發達國家在應對氣候變化方面的立場倒退，中國所采取的各種應對氣候變化舉措，已經成為推動國際氣候進程繼續前進的一個重要力量，也成為影響全球可再生能源、能效等市場領域投資的重要因素。□