論政府信息公開過程中公眾參與制度的構(gòu)建

摘 要: 公眾參與是協(xié)商民主理論的實(shí)現(xiàn)形式，是現(xiàn)代民主理論與實(shí)踐的重要內(nèi)容。政府信息公開的實(shí)施，尤其是政府信息公開范圍和事項的確定，關(guān)系到知情權(quán)、隱私權(quán)等公民基本權(quán)利的保障和公共利益的實(shí)現(xiàn)及其相互之間的平衡。政府信息公開過程中引入公眾參與制度是保護(hù)公民基本權(quán)利的需要，也是合理認(rèn)定公共利益的需要。然而，綜觀《政府信息公開條例》的規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與制度在政府信息公開過程中缺失。為貫徹參與民主理論和正當(dāng)法律程序原則的要求，應(yīng)當(dāng)在政府信息公開過程中引入公眾參與制度。其具體的制度框架應(yīng)當(dāng)包括:建立政府信息公開聽證會制度;設(shè)置獨(dú)立的政府信息公開審查咨詢機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞: 政府信息公開; 公眾參與; 聽證會制度; 審查咨詢機(jī)構(gòu)

中圖分類號: D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)03-0046-05

The Construction of Public Participation

System in the Process of Governmental Information Disclosure

WANG Cong-feng1 ， LI Hai-lun2

(1. Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， China; 2. Hubei University of Police， Wuhan 430034， China)

Abstract: Public participation is the realization form of deliberative democracy and the important content of modern democratic theory and practice. The implementation of governmental information disclosure， especially the determination of the scope and issues to governmental information is related to the protection of fundamental rights such as the right to information， privacy and the realization of public interest and their mutual balance. The introduction of public participation in the process of governmental information disclosure is not only necessary to protect the fundamental rights of citizens， but also necessary to reasonable account on the public interest. However， after studying the “Ordinance on Governmental Information Disclosure”， we can see that public participation system in the process of governmental information disclosure is at the absence. To implement the theory of participatory democracy and the requirements of the principles of due process， we should establish the public participation system in the process of governmental information disclosure. The specific institutional framework should include: establishment of public hearing on governmental information disclosure; setting up independent scrutiny and advisory body for governmental information disclosure.

Key words: governmental information disclosure; ppublic pparticipation; hearing system; scrutiny and advisory body

2008年5月1日起正式施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)，是第一個全國范圍內(nèi)規(guī)范政府信息公開的法律文件。《政府信息公開條例》從宗旨、原則、范圍、主體、方式、程序、監(jiān)督和保障等方面對政府信息公開制度進(jìn)行了規(guī)范。它的出臺標(biāo)志著中國的政府信息公開進(jìn)入了有法可依的時代，對我國政府信息公開法治的發(fā)展具有里程碑式的重要意義。然而，由于人類理性的局限性和社會具體時空的掣肘性，如同任何一部成文法律規(guī)范一樣，《政府信息公開條例》自身的制度設(shè)計仍存在一些缺陷，有賴于理論研究者和實(shí)務(wù)工作者基于問題意識的共同努力來予以完善。

一、公眾參與制度的理論起源及其內(nèi)容簡述

近現(xiàn)代社會以來，民主成為政治正當(dāng)性的根本標(biāo)準(zhǔn)，人民主權(quán)成為體現(xiàn)政治正當(dāng)性的根本原則。從理論和實(shí)踐層面觀察，當(dāng)代主導(dǎo)性的民主理論和實(shí)踐形式，是自由主義取向的代議制民主理論。這種民主理論倡導(dǎo)通過民眾的選舉產(chǎn)生公職人員行使權(quán)力，并要求將權(quán)力的行使嚴(yán)格界定在法治的框架內(nèi)。與之相對的是直接民主、參與式民主等共和主義取向的民主。這種民主理論，主張對于公共事務(wù)應(yīng)由公民直接參與進(jìn)行決策，以體現(xiàn)人民直接的統(tǒng)治。[1]代議制民主、間接民主的長期發(fā)展歷程已經(jīng)顯示出了其局限性。經(jīng)過長時間的沉寂，當(dāng)代參與民主理論在20世紀(jì)六七十年代重新崛起，最近的發(fā)展就是20世紀(jì)后期“協(xié)商民主”的興起。20世紀(jì)90年代以來，民主理論明顯地走向了協(xié)商。現(xiàn)在人們更多地認(rèn)為，民主的本質(zhì)是協(xié)商，而不是投票、利益聚合，或者自治。[2]參與民主理論的主要內(nèi)容是，在民主的社會中，公民應(yīng)通過選舉來組織議會，并監(jiān)督議會的活動，使其活動能夠充分體現(xiàn)全體選民的共同意志。由于議會無法對政府實(shí)施有效的控制，至少是控制的有效度已有所減弱。因此，在奉行人民主權(quán)原則的現(xiàn)代法治國家，基于原有參政方式如選舉、罷免、創(chuàng)制和復(fù)決等的不足，作為國家權(quán)力主體的公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接參與國家權(quán)力的行使，以表達(dá)自己的愿望，維護(hù)自身的權(quán)益，并防止行政權(quán)的濫用。協(xié)商民主可以理解成一種治理形式，其中，參與公共協(xié)商的公民是平等的、自由的，他們提出各種相關(guān)的理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，最終達(dá)成共識，從而在審視各種相關(guān)理由的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性。[3]“在人們對與集體決策相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行有效協(xié)商的能力或機(jī)會上，民主都逐漸贏得了合法性。”“在協(xié)商者的互動過程中，協(xié)商者容易改變他們的判斷、偏好或者觀點(diǎn)。而互動內(nèi)容包括說服但不包括壓制、控制或者欺騙。”[4]

公眾參與是協(xié)商民主理論的實(shí)現(xiàn)形式，是現(xiàn)代民主理論與實(shí)踐的重要內(nèi)容。“當(dāng)然，我們講發(fā)展參與制民主，并不是要以參與制民主去取代代表制民主，并不是要取消人民代表大會制度、議會制度，而回歸到古代的直接民主去。我們講發(fā)展參與制民主，是要在進(jìn)一步健全、完善代表制民主的前提下擴(kuò)大公民對公務(wù)的直接參與，以參與制民主補(bǔ)充代表制民主。”[5]作為一套制度系統(tǒng)的公眾參與，不論是在國家宏觀的政治生活中，還是在微觀的行政過程中，都被理解為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。[1]“伴隨著‘新公共管理’改革的蓬勃發(fā)展和行政民主化浪潮的逐步推進(jìn)，加強(qiáng)公共行政領(lǐng)域的公眾參與已經(jīng)成為世界性趨勢。所謂公眾參與，指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。”[6]公眾參與行政的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)，在人民主權(quán)的前提下，公眾參與行政是正當(dāng)?shù)囊彩潜仨毜?公眾參與行政的本質(zhì)是程序正義，公眾參與行政是實(shí)現(xiàn)行政從片面追求結(jié)果、效率轉(zhuǎn)變?yōu)榧茸非笮姓慕Y(jié)果又體現(xiàn)過程的民主化;公眾參與行政的根本目的是促進(jìn)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)行政部門及其公務(wù)人員更加合法、合理、合情地為廣大人民提供滿意的、及時的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。[7]

二、政府信息公開過程中引入公眾參與制度的緣由探析

(一)政府信息公開過程中引入公眾參與制度是保護(hù)公民基本權(quán)利的需要

政府信息公開的實(shí)施，尤其是政府信息公開范圍和事項的確定，關(guān)系到知情權(quán)、隱私權(quán)等公民基本權(quán)利的保障和公共利益的實(shí)現(xiàn)及其相互之間的平衡。為保障公民基本權(quán)利不因政府信息公開行為的不當(dāng)行使所侵犯，為確保政府信息公開行為的公正性和公共利益的正義性，必須用程序正義來保證實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)，也就是要貫徹正當(dāng)法律程序的理念。“正當(dāng)法律程序”起源于英國法上的“自然正義法則”，主要包含兩個要素:“任何人不得自斷其案”和“兩造兼聽”。世界主要國家的行政程序立法都確立了正當(dāng)法律程序原則，如英國的“自然正義法則”，美國的“正當(dāng)法律程序”等。正當(dāng)法律程序的基本含義是要求公權(quán)力公正、公開行使，使公民免受生命、自由和財產(chǎn)的非法剝奪。一般來講，正當(dāng)法律程序?qū)τ谛姓P(guān)系雙方主要包括以下四個方面的內(nèi)容:受告知權(quán)、聽證權(quán)、公正作為義務(wù)、說明理由義務(wù)。政府在拒絕公民信息公開的申請時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循正當(dāng)法律程序，不得濫用自由裁量權(quán)。為政府機(jī)關(guān)設(shè)置程序性義務(wù)，間接地為民眾設(shè)置程序性權(quán)利，確保政府信息公開制度沿著法制的軌道進(jìn)行。這樣既可以保證政府行政權(quán)力的合法行使，又可以有效地防止政府行政權(quán)力對民眾權(quán)利的侵害，防止政府信息公開流于形式而陷入人治的誤區(qū)。可以說，沒有程序正義就沒有實(shí)質(zhì)正義。任何肆意擴(kuò)大或縮小政府信息公開內(nèi)容、程度、范圍的行政行為，都是對社會整體利益和行政相對人具體利益的一種侵害。[8]政府信息公開過程中引入公眾參與制度是防治行政恣意的有效方法，是保護(hù)公民基本權(quán)利的需要。

(二)政府信息公開過程中引入公眾參與制度是合理認(rèn)定公共利益的需要

維護(hù)并實(shí)現(xiàn)“公共利益”，是現(xiàn)代政府公共管理的重要職能，也是政府活動正當(dāng)性的來源。如果說個體利益的表達(dá)與個體分別據(jù)有的獨(dú)特的分立的知識有關(guān)，那么，公共利益之可能則需要集結(jié)、全面掌握個體據(jù)有的分立的知識。根據(jù)肯尼思·阿羅(Kenneth Arrow)在《社會選擇:個性與多準(zhǔn)則》中的概括，人類發(fā)明的集結(jié)個體利益的途徑有四種:(1)傳統(tǒng)型:社會決策由那些在任意特定環(huán)境下都能作出決定的、包羅萬象的傳統(tǒng)規(guī)則如宗教法規(guī)來確定;(2)獨(dú)裁型:社會決策由單個人或者小團(tuán)體來作出;(3)投票表決;(4)“市場”機(jī)制。在近現(xiàn)代社會中，傳統(tǒng)型和獨(dú)裁型兩種決策規(guī)則已經(jīng)逐漸被淘汰。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)也已經(jīng)論證，市場機(jī)制在提供公共產(chǎn)品上往往也會無能為力。因此，在現(xiàn)實(shí)社會中還必須存在一種市場邏輯之外的機(jī)制，以包容所有個體性的知識，進(jìn)而體現(xiàn)、表達(dá)公共利益。現(xiàn)代社會的民主實(shí)踐為此給出的解決辦法是投票規(guī)則①，也就是代議制的民主選舉過程。但是，代議制民主政治仍不能回避合法性的拷問。在憲政民主制度之下，選舉過程固然表現(xiàn)為“一致同意”，但這種“一致同意”只是一次性的，之后的政治建制缺乏一種如阿倫特所說的“持續(xù)的同意”，可能淪為韋伯所言的非人格化的、僅受形式規(guī)則支配的技術(shù)官僚統(tǒng)治。為解決這一“合法性危機(jī)”，哈貝馬斯在其交往行動理論框架下，發(fā)展出了一種新的民主范式，即程序主義的商議民主政治。商議民主的實(shí)質(zhì)在于:反對一切形式的強(qiáng)制，公共意志的形成必須包容所有人不同的意見，通過理性的論證或爭論以求得共識。也就是說，在代議制的民主選舉之外，還必須繼承古希臘和盧梭的傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“在場的”的直接民主，公眾的參與以自由參與對公共事務(wù)的討論的方式進(jìn)行，將公共權(quán)力重新置于“持續(xù)的同意”的基礎(chǔ)上，以重建合法性的社會基礎(chǔ)——公民在公共領(lǐng)域?qū)φ蔚闹苯訁⑴c。由此，確認(rèn)公共利益合法性的必要條件是:認(rèn)定公共利益須有程序的合法性，須有公眾廣泛參與下形成的共識，須對可能的受損者進(jìn)行合理補(bǔ)償。[9]政府信息公開的實(shí)施，尤其是政府信息公開范圍和事項的確定，涉及公共利益的保障和實(shí)現(xiàn)以及與私人利益的平衡。為了合理地認(rèn)定公共利益，必須在政府信息公開過程中引入公眾參與制度。因為，公共意志的形成和公共利益的集結(jié)，不僅表現(xiàn)為民主選舉過程中的權(quán)衡與妥協(xié)，而且也與公民在公共權(quán)力運(yùn)作過程中的理性辯論與自由協(xié)商有關(guān)。公眾參與作為一種現(xiàn)實(shí)的政治建制運(yùn)用于政府信息公開過程中，不僅有利于公民基本權(quán)利的保障，也有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、《政府信息公開條例》對政府信息公開過程中公眾參與制度的規(guī)范缺失

在現(xiàn)代法治國家，民主需要法治的規(guī)范和保障。因此，法律對公眾參與制度加以規(guī)范是必要的。否則，公眾參與就難以有序、有效地進(jìn)行。至少應(yīng)在下述方面加強(qiáng)對公眾參與的規(guī)范和保障:1.凡是相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)章所調(diào)整的事務(wù)具有公眾參與的必要性和可能性的，都應(yīng)明確規(guī)定公眾參與的范圍、參與的途徑和參與方式。2.通過法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保障公眾參與的有效性與公正性。例如，就行政決策聽證會這種參與形式而言，對于參加聽證會的公眾代表選擇的程序和方法、聽證會主持人產(chǎn)生的程序和方法、聽證會進(jìn)行的程序、聽證會舉證和辯論的方式、聽證記錄和記錄要點(diǎn)的整理方式、記錄或記錄要點(diǎn)的效力等問題，都必須在法律上予以明確。[5]政府信息公開是重要的行政行為，涉及公民基本權(quán)利的保障和公共利益的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施這一行為的過程中，有必要引入公眾參與制度。《政府信息公開條例》作為目前我國專門規(guī)范政府信息公開的位階最高的規(guī)范性法律文件，應(yīng)當(dāng)對政府信息公開過程中的公眾參與制度作出相應(yīng)規(guī)定。《政府信息公開條例》對公眾參與制度的構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變政府的行政觀念，樹立行政服務(wù)的意識，把公開政府信息作為自己的義務(wù)和社會公眾應(yīng)享有的權(quán)利來對待，提高政府行為的透明度，賦予公眾更多的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府信息公開效用的最大化。

然而，綜觀《政府信息公開條例》的規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與制度在政府信息公開過程中缺失。《政府信息公開條例》第四條規(guī)定:“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開的日常工作。政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)是:……(四)對擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查;……”由該條規(guī)定我們可以發(fā)現(xiàn)，對擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查的是政府及政府部門指定的“政府信息公開工作機(jī)構(gòu)”。這個“保密審查機(jī)構(gòu)”和本行政機(jī)關(guān)以及保密機(jī)關(guān)是何種關(guān)系，保密審查方式是采取工作人員獨(dú)任審查制還是合議制，保密審查過程是否要征求專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的意見，都沒有明確的規(guī)定。審查主體性質(zhì)和審查程序的不明確，將直接影響政府信息是否屬于豁免公開范圍的判定，將會使信息公開制度處于不確定狀態(tài)，有可能造成行政機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，不利于信息公開制度的有效運(yùn)行。《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定。……”由該條規(guī)定我們可以發(fā)現(xiàn)，在政府信息公開范圍和事項的確定上，行政機(jī)關(guān)具有單方面的決定權(quán)，行政相對人沒有必要的意見表達(dá)權(quán)和參與決定權(quán)。這是因為:首先，某一政府信息是否屬于國家保密事項由行政機(jī)關(guān)單方審查決定。其次，對于不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息也由行政機(jī)關(guān)單方認(rèn)定。結(jié)合該條與《政府信息公開條例》第二十一條、第二十三條的規(guī)定①，我們可以看出，在政府信息公開范圍和事項的確定上，行政相對人只有事后的被告知決定及其理由權(quán)，沒有事先的決定作出參與權(quán)。政府信息以公開為原則、不公開為例外，其“例外”的適用必須嚴(yán)格加以限定。嚴(yán)格限定的方式除了實(shí)體上控制豁免公開的范圍之外，就是程序上設(shè)計完備的豁免程序，其中公眾參與制度的構(gòu)建是重要內(nèi)容。

四、政府信息公開過程中公眾參與制度的構(gòu)建

對于專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的行政決策問題，一般的公眾很難有效地參與。為此，各國立法及其實(shí)踐主要創(chuàng)制了下列參與強(qiáng)度不同的行政決策公眾參與方式:書面評論、聽證會和咨詢委員會。[10]為貫徹參與民主理論和正當(dāng)法律程序原則的要求，應(yīng)當(dāng)在政府信息公開過程中引入公眾參與制度。其具體的制度框架應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:

(一)建立政府信息公開聽證會制度

在現(xiàn)實(shí)社會中，讓人們在每一個可能對他們造成重要不利影響的決定程序中都能夠參與進(jìn)來，這幾乎是不可能的。因此，聽證會制度成為當(dāng)今各國普遍采用的一種公眾參與制度。聽證會既能使有關(guān)各方充分發(fā)表他們對客觀事實(shí)的描述，又能讓聽證陳述人從自身出發(fā)提出包含個人價值取向的主觀意見，是一種有關(guān)各方充分辯論、協(xié)商和妥協(xié)的過程。以聽證會中獲取的信息和公眾意見作為立法或決策的重要依據(jù)有助于提高法律和決策的民主性和科學(xué)性。聽證制度為公民參與行政權(quán)的運(yùn)作過程提供了一個基本保障。行政聽證是指，“行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度，”[11]包括行政立法聽證和行政執(zhí)法聽證。聽證制度能夠保證行政自由裁量權(quán)公正地行使。現(xiàn)代行政的特點(diǎn)是行政權(quán)力迅速擴(kuò)張，其明顯表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)擁有巨大的自由裁量權(quán)。現(xiàn)代行政中自由裁量權(quán)存在的必要性和合理性已不容置疑，關(guān)鍵是其必須受到監(jiān)督和控制，公正合理地行使。

法律授予行政自由裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)模糊，如“必要”、“合理”、“符合公共利益”等。從實(shí)體方面監(jiān)控行政自由裁量權(quán)往往收效甚微，必須從程序方面要求自由裁量權(quán)的行使符合正當(dāng)程序。聽證程序能有效保障行政自由裁量權(quán)公正合理地行使，這是因為:其一，聽證公開使行政執(zhí)法處于公眾監(jiān)督之下，可以抑制行政機(jī)關(guān)隨意裁量，避免非理性因素;其二，行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人參與下查明事實(shí)真相，使決定有足夠的證據(jù)支持，并對所適用的法律、政策及自由裁量作出解釋和說明，從而避免主觀隨意性;其三，當(dāng)事人參與行政程序的過程，對有關(guān)的事實(shí)和法律問題可以充分發(fā)表自己的意見，提出證據(jù)，進(jìn)行質(zhì)證辯論，說明自己的利益受影響的程度，使行政機(jī)關(guān)在作出決定時比較和權(quán)衡公共利益與個人利益，進(jìn)行理性裁量。[12]因此，行政聽證制度的建立有利于提高行政行為的透明度和公正性，是行政民主化、透明化的重要標(biāo)志。聽證會制度在價格法、行政處罰法等法律中均有所涉及，在政府信息公開法治中也應(yīng)建立這一公眾參與制度。

在政府信息公開過程中建立行政聽證制度是有效保障行政法律關(guān)系中公民權(quán)益的需要。在行政法上，是否適用聽證應(yīng)當(dāng)同時考慮以下幾方面的因素:第一，受到行政行為影響的權(quán)利或利益的性質(zhì)，聽證程序所保護(hù)的一般是比較重要的權(quán)利和利益;第二，若不使用聽證當(dāng)事人的權(quán)利或利益被侵犯或被剝奪的可能性以及政府在事后的救濟(jì)中所可能付出的代價;第三，因進(jìn)行聽證而給政府利益或社會公共利益所造成的影響或損失。在實(shí)行聽證制度的國家，一般都是以當(dāng)事人憲法上的權(quán)利作為聽證所保護(hù)的范圍，但是，由于憲法的規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，所以，直接適用憲法的規(guī)定舉行聽證顯然是困難的。因此，憲法上的權(quán)利必須予以具體化。在英美法系國家，聽證所保護(hù)的權(quán)利范圍是由法院通過判例來明確的;而在大陸法系國家，聽證的范圍是由立法加以規(guī)定的。一般而言，只有那些對當(dāng)事人權(quán)利有重大影響的具體行政行為才需適用正式的聽證，但這里的“重大影響”在行政領(lǐng)域沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只能由各單行的行政法律、法規(guī)予以明確。例如，根據(jù)我國《行政處罰法》，在行政處罰領(lǐng)域，聽證所適用的都是那些涉及當(dāng)事人較大權(quán)益的行政處罰行為。[13]政府信息公開既涉及公民基本權(quán)利的保障，又涉及公共利益的實(shí)現(xiàn)，所以有必要建立行政聽證制度。

在政府信息公開過程中建立行政聽證制度也是合理認(rèn)定公共利益的需要。例如，在認(rèn)定不公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息是否可能對公共利益造成重大影響時，就需要建立聽證會制度。行政聽證是協(xié)調(diào)公共利益與個人利益的程序機(jī)制。行政權(quán)行使的目的在于有效地實(shí)現(xiàn)公共利益，但是，“公共利益”是一個抽象的不確定的法律概念，“公共利益”的判斷主體、標(biāo)準(zhǔn)及程序是模糊不清的。這既為行政裁量預(yù)留了空間，又為行政主體假借“公共利益”之名行侵害公民合法權(quán)益之實(shí)提供了可乘之機(jī)。為了防止行政主體濫用“公共利益”，必須引進(jìn)程序抗辯機(jī)制，以保障行政權(quán)的正當(dāng)、合法行使，并合理地平衡公共利益的保障和個人利益的實(shí)現(xiàn)。“行政必須使一般公民認(rèn)為在行政活動中合理地考慮了它所追求的公共利益和它所干預(yù)的私人利益之間的平衡。”[14]相對人參與，聽取相對人的意見，使相對人理解行政機(jī)關(guān)的意思表示真正體現(xiàn)了公共利益，愿意犧牲和舍棄一部分乃至全部個人利益，從而增加行政行為的可接受性，使行政行為合法、合理和公正，妥善協(xié)調(diào)公共利益和個人利益。[15]

(二)設(shè)置獨(dú)立的政府信息公開審查咨詢機(jī)構(gòu)

在分工高度專業(yè)化的現(xiàn)代社會，政府決策需要借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的幫助。在西方，很多國家的政府都建立了咨詢委員會制度。咨詢委員會是指對政府議題進(jìn)行審議并為政府機(jī)關(guān)或官員提供咨詢意見的專業(yè)性組織。根據(jù)成立的動機(jī)，可以將咨詢委員會分為基于利益權(quán)衡的咨詢委員會和基于技術(shù)考量的咨詢委員會。前者是指基于各方利益協(xié)調(diào)的目的建立起來的咨詢委員會，最典型的是美國的規(guī)章制定協(xié)商委員會;后者是由相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家和行政機(jī)關(guān)官員組成的，其職能是就行政機(jī)關(guān)提出的某些技術(shù)問題進(jìn)行研究、討論并提出報告供行政機(jī)關(guān)決策時參考。前者成員選擇的標(biāo)準(zhǔn)是與特定團(tuán)體的制度性關(guān)聯(lián)，后者成員的選擇標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)專長。當(dāng)然，這只是一種不嚴(yán)格的理論分類。實(shí)踐中，有些行政決策既涉及各方利益的權(quán)衡，又涉及復(fù)雜的技術(shù)因素，導(dǎo)致咨詢委員會的委員構(gòu)成和活動范圍涵蓋兩方面的因素。[10]

政府信息公開過程中經(jīng)常也會涉及一些專業(yè)性問題的認(rèn)定，例如，在對國家保密事項和特定領(lǐng)域個人信息的處理上就需要具有獨(dú)立性、專業(yè)性和代表性的專業(yè)審查咨詢機(jī)構(gòu)的參與。國外一些信息公開法制較為完善的國家大都建立了這一制度。例如，情報公開審查會制度是日本情報公開法的一大特色。日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的情報公開的法律》第18條至35條詳細(xì)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)情報公開審查會咨詢的義務(wù)、審查會的設(shè)置、調(diào)查審議權(quán)限及程序等內(nèi)容。情報公開審查會的一個重要職能是處于第三者的中立地位，對有關(guān)情報公開的處分不服的案件進(jìn)行審理。類似的機(jī)構(gòu)還有法國的“行政文書公開委員會”、加拿大的“情報專員”等。[16]另外，公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的個人信息資料處理是比較有代表性的一個特殊的領(lǐng)域，它的公開與否關(guān)涉更多人醫(yī)療權(quán)利的保障、公眾醫(yī)療整體的進(jìn)步以及醫(yī)療研究領(lǐng)域的實(shí)驗和進(jìn)步。法國信息安全法為此專門設(shè)立了一個獨(dú)立的咨詢委員會，處理要求適用個人信息資料的申請。在主管研究的衛(wèi)生部長的領(lǐng)導(dǎo)下，由資深的衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)＜医M成，對于流行病學(xué)、遺傳學(xué)和生物統(tǒng)計學(xué)方面的研究給出研究方法的意見，對使用個人信息資料的必要性和直接關(guān)聯(lián)性進(jìn)行評定。[17]我們可以借鑒上述國家的做法，設(shè)置一個獨(dú)立的、由社會各界專業(yè)人士參加的權(quán)威性的政府信息公開審查咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)由政府機(jī)關(guān)代表、法律專家、相關(guān)專業(yè)人士組成，獨(dú)立于擁有政府信息的行政機(jī)關(guān)。該機(jī)構(gòu)作為中立的第三方就有關(guān)政府信息公開問題的咨詢進(jìn)行答復(fù)，其答復(fù)意見應(yīng)當(dāng)作為政府信息公開決策的重要參考依據(jù)。行政機(jī)關(guān)若不認(rèn)可該答復(fù)意見并依此作出答復(fù)，應(yīng)當(dāng)向咨詢機(jī)構(gòu)和行政相對人作出理由說明。政府信息公開審查咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性，能夠增強(qiáng)政府信息公開的科學(xué)性與權(quán)威性，從而提高政府信息公開工作的公正性和效率。

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[責(zé)任編輯、校對:楊栓保]