中國“吏治”的困境及其應對之道

摘 要: “吏治”是一個古老而又嚴肅的話題，封建社會的“吏治”是天子駕馭群臣，安撫皇家“江山社稷”以維護皇權統治的重要內容，也是后世史學家評判歷代“明君”和“賢臣”治理績效的重要方面。在社會轉型、經濟轉軌和建設有中國特色社會主義的今天，“吏治”腐敗問題影響著國家政治、經濟、社會的穩定和發展以及公民生活的各個方面，黨和政府“立黨為公、執政為民”的公信力面臨嚴重挑戰和威脅，如何走出“吏治”困境，突破“吏治”瓶頸顯得尤為重要和緊迫。“吏治”腐敗實際上是公共行政倫理失范而產生的公共權力私用的異化行為。從公共權力的異化和制約角度分析探討，對認識和應對中國“吏治”的困境問題意義重大。

關鍵詞: “吏治”困境; 行政倫理失范; 公共權力異化; 系統化制約

中圖分類號: D035文獻標識碼:A文章編號: 1673-9973(2010)03-0060-05

The Predicament of China’s Management toward Officials and Its Way Out

——From the Perspective of Alienation of Public Power and its Effective Control

YANG Jing-ning

(School of Government， Peking University， Beijing 100871， China)

Abstract: “Management Toward Officials” is an old and serious topic， it used to be an important task for the feudal emperors to control the officials and to govern the empires， also it is an important aspect for the later historians to make judgment of the “perspicacious rulers”and “virtuous and capable ministers”. Till today， with social and economic transformation and building socialism with Chinese characteristics， for the Party’s ineffective management toward officials， the value that the Party strives for the public interests and exercises governance for the people is facing impending challenge and threats. How to fight out of the predicament and break through the bottle-neck is of vital importance. We should fight against the alienation of public power resulted from anomie of administrative ethics. It is of great importance to study the problem from the perspective of alienation of public power and its control， with a view to get certain enlightenments for settling this severe problem.

Key words: the predicament of official management; anomie of administrative ethics; alienation of public power; systematic control

一、近期重大“吏治”腐敗案件簡單回放

商務部條法司巡視員(正廳級)郭京毅于去年8月被“雙規”是因為在涉及有關外資并購的法律法規制訂和司法解釋時，收受外商賄賂，在法律上故意留“后門”偏幫外商在中國進行行業并購。其后不久，前商務部外國投資管理司副司長、現任中國外商投資企業協會副會長鄧湛涉嫌與郭京毅受賄一案有關被檢察院正式批準逮捕。另外我們看到的是在一起涉及標的達十億元的天字號的執行案件中，最高法院原副院長黃松有、廣東省高院原執行局局長楊賢才以及廣州律師界多名重要人物卷入其中，不顧基本的法律程序，上下其手，明目張膽地進行權力尋租的可怕情景。蘇州市副市長姜人杰單筆受賄8000萬，更是創下了單筆受賄額的最新紀錄。近期官場上演了兩出官員借出國之際滯留國外不歸的鬧劇，一出是上海盧灣區副區長忻偉明隨團到法國考察時“失蹤”，另一出是溫州市鹿城區委書記楊湘洪率隊出國考察以生病為由拒絕回國。

如果說以上案例均屬于“高官”涉案的話，那我們也可以關注兩起“芝麻官”涉案情況。

2008年9月20日晚，深圳龍崗區舞王俱樂部發生大火，造成44人死亡。在大火來臨之前，舞王俱樂部每月會給分管治安和特種行業的龍崗公安分局副局長陳旭明供奉20萬干股的分紅。事發后，紀檢部門在涉嫌于舞王俱樂部插干股的陳旭明家中查處現金逾千萬，并核查到其本人資產過億。這是一起以44人死亡的代價燒出貪官的事件，其代價之慘重令人長喟不已。相比之下，另一起貪腐案的爆發的代價幾乎為零，那就是上半年爆出的“重慶第一貪”重慶市巫山縣原交通局局長晏大彬。因為其藏匿贓款的專用套房的衛生間水管爆裂危害到下層住戶安全時被保安強行進入后，驚現裝滿100元現鈔的8個礦泉水箱，共計393萬元，由此牽出大貪官晏大彬。

另外，重慶“打黑風暴”中曝光的警界窩案更是令人咋舌。另據統計，2009年落馬的省部級高官，達15人之眾，這個數字足以刷新改革開放31年來高官落馬的年度紀錄。①

關注如上案例并結合以前的腐敗案件，可以發現腐敗問題基本呈如下態勢:一是腐敗涉及的領域比較廣泛。從查處的腐敗案件來看，腐敗涉及的領域相當廣泛，易發多發的關鍵部門關鍵崗位涉案情況比較突出，比如社保、食品藥品監督、城市建設、土地審批、交通、銀行、政法等，涉案人員既有黨委、政府及部門的主要成員，也有關鍵崗位上的關鍵人員;二是謀取私利依然是腐敗案件的主流。從這些腐敗案件的分析來看，為親屬子女或者情婦以及特定關系人等謀取不法利益依然是腐敗案件的主體，有的是權錢交易，有的是權色交易;三是無論涉案人員官職高低，涉案金額均呈上升態勢;四是危害較大的“窩案”增多。在近兩年查處的窩案中，影響力較大和代表性較強的就是湖南郴州窩案、上海社保窩案、國家藥監局窩案、商務部窩案、廣東省高院窩案和重慶“打黑風暴”中曝光的警界窩案，其突出特點是涉案人員較多、級別較高，社會影響惡劣，暴露出的問題也最值得深刻反思和研究;五是涉黑涉貪官員外逃動向明顯增大。由于部分問題官員將大量非法所得資金轉移，出逃之后，亦長期未能抓捕引渡歸案，對于欲外逃貪官無疑是一種誘惑，起了“示范效應”，加強了其僥幸心理。

為什么在中央政府三令五申提倡“反腐倡廉”，查處了一批又一批大案要案，懲處了一伙又一伙貪官污吏之后，不僅沒有消除腐敗這一“毒瘤”，反而更顯其擴張和膨脹態勢呢?中國“吏治”陷入了困境。那么應該如何清楚認識并有效應對此困境呢?為此，我們有必要從行政倫理失范和公共權力異化方面做出一些思考。

二、中國“吏治”的困境——行政倫理失范和公共權力異化

(一)行政倫理失范

行政倫理是指黨政公務人員在管理國家和社會事務的過程中，在公共行政領域所應遵循的倫理道德要求的總稱，既包括作為個體的公共行政人員所應遵循的行政倫理要求，也包括作為群體的各級國家行政機關所應遵循的行政倫理要求。行政倫理是一種關于公私利益關系的觀念體系，從本質上講，行政倫理體現為一種特定的公共利益觀念，這種觀念的出現是公共權力產生與發展的結果;行政倫理也是一種關于政府管理的價值體系和對行政權力的內在約束機制。行政權力本來是一種公共權力，它所涉及的對象是公共事務，所追求的是公共利益。然而，在行政權力運行過程中，行政主體往往由于私利誘惑和缺乏有效監督而置行政倫理規范和原則于不顧，道德意識、責任意識和服務意識淡薄，行政無作為、不作為和胡作為等損害公共利益的現象時有發生。因此，種種腐敗現象和行政倫理失范相互關聯，當下與腐敗相關的行政倫理示范包括:政治類失范、經濟類失范、組織人事類失范等，無論何種類型的行政倫理失范，其實都在于行政權力主體放棄或違背行政權力的公共性，進行非公共的活動，實現非公共的利益，從本質上講是行政權力的異化。

(二)公共權力異化

公共權力表現為一定社會中政治組織及其代表者所具有的影響和支配他人的一種強制性力量。權力意味著一種對其他人的一定強制、支配和控制，意味著掌權者的行為相對于其所作用對象的優位。英國著名的社會學家帕森斯認為:“權力關系也存在互惠關系的可能性。”[1]37從權力本身所具有的特性看，當掌權者為了私人利益而操縱權力，這種力量又不受限制時，掌權者就會利用“公權”侵害公民的權利而使其自身“私利”最大化。公共權力異化是公共部門中的公務人員，不論是從事政治事務的官員，有意識地濫用公眾委托給他們的公共權力，以圖從該行為中為個人或相關的個體謀取不正當或非法的利益。我國的一些學者認為，公共權力異化是黨和國家公務人員所行使的公共權力在運行過程中偏離了應有的方向，濫用權力謀取私利，從而違反當時社會公認的紀律、法律和道德規范，并造成一定社會危害的一種畸型的政治行為和政治現象。[2]1這是從政治、法律和道德層面對公共權力異化作出的定義，是從權力的運行角度去探討公共權力異化問題。實際上，公共權力異化也可以看作一種官員或官僚集團利用公共權力謀求私利的一種經營活動，他們總是期望以最低的成本做最大的買賣，獲得最大的收益。因此，在這個意義上，公共權力異化是作為理性經濟人的黨政公務人員在特定制度環境下，利用公共權力獲取未經委托人同意的個人私利的行為，它主要涉及公共利益的非法轉移和分配，是公共權力的代理人利用委托人的信息缺陷，不正當地運用公共權力直接獲取或從相對于委托人和代理人而言的第三方獲取非法收益。我們試從如下幾個方面對公共權力異化作出分析。

1. 公共權力異化是作為理性經濟人的黨政公務人員在特定制度環境下的有意識的行為選擇。由于利益約束是對個體行為的最終約束方式，政治生活中的個人必然表現出與經濟活動中的個人相似的動機和行為選擇，都具有理性經濟人的特征，具有利己動機，追求個人利益的最大化。作為西方經濟學大廈理論基石的“經濟人”理論認為，人類存在著盡可能增加自身利益的意愿，“經濟人”就是指個人以追求個人利益的最大化或以極大化的個人的效用作為做事最基本動機的人。正如亞當#8226;斯密所說:“每個人都在力圖應用他的資本，來使其生產品得到最大的價值。一般來說，他并不企圖增進公共福利，也不知道他所增進的公共福利是多少。他所追求的僅僅是個人的安樂，僅僅是他個人的利益。”[3]個人效用最大化表現在經濟交換中是尋利，表現在政治交易中則是尋租，而腐敗和尋租往往是雙生的，腐敗指的是公共權力的私人運用①，尋租則是非生產性浪費社會資源的活動。公共權力異化實際上就是國家公務人員通過腐敗和尋租以尋求個人私欲的非法滿足。由于公共權力異化是有成本與收益的，作為經濟人的黨政公務人員會有意無意地進行成本—收益比較。國內有關學者指出，公共權力異化的成本主要包括:一是為了取得腐敗權預支出去的預付成本，如跑官買官的費用、阿諛奉承付出的精力和遭受的精神損失;二是直接成本，公共權力異化行為主體在實施腐敗活動中，往往只要付出很少一點精力，如打個電話、當面交辦、批個字條或偽造賬冊等就可以獲得利益，有時也可能要付出點聯絡費用以疏通關節，如請人吃飯、送點禮品、禮金等，但這些費用也有可能是公款支付的，從我國實際情況看，這種直接成本是很小的;三是公共權力異化行為主體把權力變成個人財產所要支付的交易成本，這一成本的高低與制度漏洞和權力交易市場的發育這兩個因素相關。目前，制度的漏洞較多，權力交易市場發育非常成熟，交易渠道、價格形成、信息傳遞都形成了特定流程，尋租機會也多，降低了交易成本。四是機會成本，當前我國腐敗的機會成本是很少的;五是腐敗敗露得到的懲罰的風險成本。因此，影響公共權力異化行為的因素有:腐敗收益、預付成本、實施成本、懲罰成本和查處概率等，這些因素共同發揮作用，影響和決定權力異化行為。

公共權力異化行為主體根據私人成本和私人收益的比較來決定自身行為，只要權力異化行為帶來的私人收益超過私人成本，公共權力異化行為主體就傾向于腐敗活動，其收益就是利用職權從他人或者國家非法獲得的利益，包括貪污、盜竊、侵占國家財產、接受賄賂、肆意用權、情欲的滿足以及關系資本的積累等。

2. 公共權力異化實質上是公共權力與個體物質或精神利益之間的交易行為。公共權力異化主體將市場交換原則運用于公共事務領域，通過貪污侵占，運用權力直接獲取私利，或索賄受賄，用權力間接換取私利。公共權力異化主體把職權作為牟取私利的資本，其私利的表現形式除了金錢之外，還有各種能夠由個人或小集團享受到的好處和服務。這些利益有的可以用金錢來衡量，有的則很難用金錢衡量，如所獲得的關系資本或者所接受的性賄賂等，性賄賂的賄賂物是“性”，一次性關系構成犯罪，還是兩次、三次性關系構成犯罪，雖然可以量化但很難界定。②因此，公共權力異化行為在公共權力和個體私利之間架起了一座橋梁，其實質是權錢交易、權權交易或權色交易。

3. 公共權力異化的關鍵在于權力代理人通過不正當手段獲取未經為權力委托人同意的非法私利。在現代社會，分權化的決策結構廣泛存在于各種體制之中，組織等級和逐級代理是基本的組織技術。根據新制度經濟學的“委托—代理”理論，這種對相關信息占有的不對稱狀況導致在交易完成前后分別發生“逆向選擇”和“道德風險”問題。“逆向選擇”是指在信息不對稱的條件下，參與交易或交往的一方可能隱藏自己的私有信息，反而提供不真實的信息以謀求增加自己的利益，但是這種行為卻損害到另一方的利益;至于“道德風險”則是指在信息不對稱的情況下，參與交易的一方在雙方合約簽訂之后才會作出某種選擇，如果合約當中所隱含的激勵設計不佳，或是沒有充分考慮到信息不足的缺陷，極可能引起參與交易的一方利用合約激勵機制中的不完善之處選擇對自身有利的“機會主義行為”，使另一方利益受損。在公共權力的“委托—代理“框架內，公共權力異化有其相應的內涵。現實政治中，作為國家主人和權力所有者的人民不可能廣泛地直接參與國家具體事務的管理，而是將管理國家的具體權力委托給政府及其公務人員。在制度設計上，權力代理人作為受委托方，必須維護權力所有者的利益。然而由于權力代理人是具體事務的直接管理者，具有組織和信息優勢，很有可能濫用委托方的授權，損害公共利益從而使自己獲取私利，這就產生了公共權力的異化。

三、“吏治”困境的應對之道——對公共權力異化進行系統化制約

政府存在的價值和目標是促進社會利益的最大化，公共權力異化導致社會物質利益和精神利益的大量缺失，因此政府必須堅決與公共權力異化行為作斗爭。在過去相當長的一個歷史時期，我們國家黨和政府曾經依靠強有力的思想教育保持了整體廉潔的形象。然而，自20世紀80年代以來，伴隨著經濟改革的過程，意識形態和價值觀念轉型，社會中誘發和刺激腐敗的思想誘因泛濫，公共權力異化現象迅速膨脹。在這一階段的社會實踐中，思想教育方法的弊端凸現，即實際效果難以保證，收益很不可靠。另外，我們黨和政府也曾在一定歷史時期內通過廣泛的宣傳動員和大規模的群眾參與實行運動式的反腐敗斗爭，對腐敗分子形成強有力的壓力和打擊。如1951年的“三反”、“五反”、1963年的“四清”、甚至包括1966-1976年的“文化大革命”。[4]180社會運動式反對公共權力異化策略在短期內收益很大，但從長期來講，其社會成本巨大，收益卻并不穩定，雖然其發動群眾重視社會監督的方法值得借鑒，但這種策略本身卻在經濟上失去了推廣價值。

基于上述分析可以看出，我國“吏治”困境的有效應對之道應該以制度約束為主，適當吸收借鑒思想教育和社會運動式管理的優點，通過制度創新，制訂一個合乎國情和針對公共權力異化根源的系統化的方略。任何公共權力異化現象的發生，都是由公共權力異化意識、公共權力異化行為和公共權力異化后果這三個方面組成，因此要進行預先防范，盡可能限制和消除滋生公共權力異化意識的社會條件;要在實施改革方案時設計配套的反公共權力異化措施;還應該建立公正嚴格的懲罰機制，及時懲罰公共權力異化行為主體，對之實施大量的懲罰成本，使異化行為完全喪失牟利的功效。按照系統化的要求，必須從社會互動的角度設計反公共權力異化的制度，注重社會公眾與黨政公務人員的互動，動員人民群眾參與開展廣泛的社會監督;增強反公共權力異化機構對公共權力異化主體之間的博弈能力，提升博弈策略;另外在依法懲處公共權力異化主體的同時，加強對相關方的追究和懲處，對公共權力異化的供求雙方進行扼制。在現實中可以從以下幾個方面出發，進行制度設計、安排和創新，加強對公共權力異化的系統化制約。

(一)深化政治體制改革，進行良好的憲政分權，發展直接民主，加強公共權力委托人對代理人的控制力度

公共權力的委托—代理失靈，是公共權力異化的政治制度根源。政府施政是通過政府官員來實現的，使得本來屬于多數人的公共權力只能由少數人來行使，他們在直接形式上變成了權力主體。在我國的人民代表大會制度這種代議制中，由于人民與權力之間是一種間接聯系，就有可能在中間環節上出現問題。為了解決這一問題，必須合理劃分政治權力，進行良好的憲政安排，增加由人民決定政治事務的直接民主因素。沒有憲政民主，倘若實行官本位、特權制度，“吏治”必然松弛，官德必然敗壞;沒有憲政民主，特權、壟斷、腐敗、官商勾結、官僚主義等問題就沒法解決，居民收入差距、地區差距、城鄉差距只會不斷地擴大;沒有憲政民主，弱勢群體的處境也無法徹底改善，貧困、歧視、教育、醫療、養老、住房、土地產權、環境污染、上訪、戶籍等只能聽天由命，或者聽人擺布，若無法找到正常合理的發泄渠道、投訴解決渠道將引發群體性事件。這暴露出中國“吏治”惡劣、官民關系緊張的現狀和改革30年政策偏差所積累的矛盾，另一方面這些群體性事件中出現的極端做法也表現出了群眾的絕望情緒。這種情緒的蔓延直接威脅著社會的穩定和安全，可以說這種心理產生的原因和現代民主政治是一種民主立憲制度，它的主要特征是:主權在民，權為民授，權力的行使要受到來自憲法、法律和民主原則的約束，即通過民主和法治程序，規范政治權力的行使，保證政治資源的合理配置，以最終達到保障人權、實現人的全面發展的目的。人民必須擁有對政府官員的控制權，比如選舉權、罷免權及全民公決等，政府則主要是掌握對國家事務的具體決策和管理的權力，堅決杜絕官員求官于官而非求官于民的現象。只有進行合理的憲政分權，才不至于使人民在制度上陷于被動局面，造成公共權力的異化。

(二)建立適當的政治競爭制度，實行政務公開，改善公共權力委托人與代理人之間的信息不對稱狀況

黨政公務人員的信息優勢經常是誘發腐敗的關鍵所在，良好的信息溝通是發揚民主、防止和消除公共權力異化的必要條件，因此減少民眾和黨政公務人員之間的信息差距非常重要。當下實行的政務公開制度主要是由政府發布信息向人們傳達有關情況，這是很不夠的，應該建立適當的政治競爭機制，通過政治人物的公開競爭，向社會公眾披露和展現充裕的真實信息。應該建立規范的政務信息公開制度，進一步擴大公民有序的政治參與，通過民主實踐，培養公民的民主精神和民主意識，推行“陽光政治”，鼓勵社會公眾參與重大黨務政務問題的討論和輿論監督。

(三)進一步推動和深化行政體制改革，規范黨政行為，限制黨政公務人員供給腐敗的能力和機會

深化和完善行政審批制度改革，減少具體審批事務環節和對企業的直接管理，加強信貸、證券、財政、工商、稅務、土地批租、出口配額、進口許可證等領域的管理和改革，將生產要素市場化，盡量縮小尋租空間;[5]158建立現代企業制度，斬斷政府與企業之間的直接利益紐帶，從體制上減少黨政機關和企業之間發生交易的可能;進一步實行和完善適應現代公共行政管理和社會化大生產需要的現代公務員制度，制訂完備的法規體系、運用科學的管理辦法和管理手段，進行嚴格的考試、培訓、獎懲和監督，規范黨政公務人員行為。

加強監督和懲罰的法律法規，強化對公務人員的的監督和懲處力度。深圳大火燒出一個貪官，重慶水管爆裂出來一個貪官，它的特點都是因關聯事件的爆發牽出來的。換句話說，沒有關聯事件的爆發這些貪官還安安穩穩地藏匿在我們的黨政體系之中，毫無愧色地濫用著公權力和黨政資源，大肆搜刮民脂民膏。陳旭明案和晏大彬案暴露了中國“吏治”監督體系貧乏無力，也是中國現代“吏治”史上的恥辱。現代文明和民主政治的顯著特色，一是依靠人民對官吏的監督;二是依靠制度化、程序化、系統化的監督體系來實施官吏的監督。就遏制公共權力異化行為而言，強化監督機制主要包括如下方面:其一是社會監督。推行政務公開制度，使民眾了解政府管理過程;完善舉報制度，鼓勵和保護群眾的舉報行為;尊重新聞自由，發揮媒體的監督作用;其二是行政監督。切實改變現存行政監察機構虛設，人員素質低下的狀況，建立直屬中央的獨立的反腐敗機構體系，強化其權力，確保其辦案的獨立性;其三是法律監督。改革人大制度，改進工作方法和工作程序，強化人大的自主監督政府的能力。這方面南非的做法值得借鑒:國家憲法不僅保證了政府采購的公開、公正和透明，而且也保證了公眾享有知情權和其他合法權利，諸多問題應該在議會審議政府預算時提出:誰從中受益，為什么，如何受益，最迫切的需要是什么，未來利益是什么，誰將承擔成本與風險，當前的成本與風險是什么，未來的成本與受益是什么，誰將為之負責、向誰負責、為什么負責?①應該落實責任政府制度，實行引咎辭職制和實則追究制度;建立健全反腐敗的法律法規，如公務人員財產申報法及反腐敗法等。另外，必須建立專業的預防和打擊公共權力異化的司法隊伍，提高腐敗案件的破案率和懲罰力度，實行司法追訴制度，依法從重從快給腐敗分子以嚴厲打擊和制裁。 總之，我們應該依靠有效的系統化的法律和制度，以制度治吏、以法治吏。正如鄧小平同志所指出的:“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[6]333制度通過設定各種“成文法”以及保證這些“成文法”一定能實施的配套手段，明確地傳達給人們這樣的信息:什么樣的行為選擇將一定導致什么樣的后果。制度的功能除了通過給人們穩定的事后預期從而決定公務人員的行為選擇之外，還決定了相對人的行為選擇。為此，中辦、國辦下發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》和《國有企業領導人廉潔從業若干規定》等文件，即是在此方面邁出的重大步伐;另外中共中央總書記胡錦濤和國務院總理溫家寶分別在今年1月12日中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議和今年3月23日第三次廉政工作會議上發表重要講話，強調加強反腐倡廉制度建設，提高制度約束力和執行力，亦是在此方面作出的重大努力。民主憲政是法律權威得以樹立的政治基礎，民主政治是一種主權在民的政治制度，憲政制度則實現了法律對權力的支配與控制。當然要擺脫中國的“吏治”困境，只有法律和制度還是不夠的，需要的是對法律制度的嚴格執行和有效執行。

參考文獻:

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[4]王關興，陳輝.中國共產黨反腐倡廉史[M].上海:上海人民出版社，2001.

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[6]鄧小平.黨和國家領導制度的改革[M]//鄧小平文選:第二卷.北京:人民出版社，1994.

[責任編輯:任山慶校對:葉慧娟]