從價格支持到環保補貼

為確保農業可持續發展，客觀上要求對農業補貼政策進行調整，突出其環境保護功能，引導人們在農業生產經營過程中自覺地保護環境，在為社會提供優質農產品的同時也為社會提供優美的生態環境。

1 歐盟農業生態補貼政策

WTO規則把農業補貼政策劃分為三種類型：綠色補貼政策、藍色補貼政策和黃色補貼政策。綠色補貼政策是指農業補貼對農產品貿易價格不產生扭曲作用，包括對農業科技、農業基礎設施和農業生態環境的補貼。藍色補貼政策是指對農業生產經營者給予的不與其生產經營相掛鉤的直接補貼，這種補貼對農產品貿易價格產生扭曲作用不大。黃色補貼政策是指農業補貼，對農產品貿易價格產生較大的扭曲作用，它包括價格支持和農產品出口補貼。由于綠色補貼政策對農產品貿易價格不產生扭曲作用可享受豁免權，藍色補貼和黃色補貼政策對農產品貿易價格產生扭曲作用需逐步削減甚至取消。歐盟原農產品價格支持補貼政策屬黃色補貼，需要削減和禁止，為了既適應 WTO規則的要求又不削弱對農業的支持，歐盟對原農產品價格支持補貼政策進行制度創新，拋棄過去價格支持體系，而把環境保護作為農業補貼政策的核心內容，從而實現了從價格補貼轉向環保補貼。2003年6月，歐盟確定農業補貼與環境保護完全相掛鉤，形成了以環境保護為核心的農業補貼政策體系，農業補貼的環境保護功能改造最終完成。歐盟的農業生態補貼政策包括：

1.1 制訂農業生態環境標準指標體系

2003年，歐盟出臺了農業生態環境的最低標準指標體系，并以此作為指導歐盟成員國進行農業生態環境補貼的綱領性文件。歐盟各成員國依據農業生態環境的最低標準指標體系并結合本國的實際情況制訂出符合本國國情的農業生態環境的最低標準指標體系。

1.2 構建激勵監督機制

首先，設置獎勵機制。補貼標準是以農民為農業生態建設的投入額度為參照系，農民為農業生態建設投入越多，其獲得的補貼也就越多。其次，設立懲罰措施。農業生產經營者申請農業生態補貼項目時必須承諾預期成果和保證措施，若不能達到最低標準要求則不能獲得全額的農業補貼甚至不能獲得農業補貼。最后，設置評估監督機制。成員國每年對本國農業生態建設進行績效評價并向歐盟監測委員會提交評估報告，歐盟監測委員會綜合各成員國的評估報告形成歐盟農業生態建設績效評估報告，通過農業生態建設績效評估報告對歐盟農業生態建設進行動態監測和管理。

2 政策產生的效應

2.1 培育了農民的環保意識和農產品質量意識

由于農民獲得農業生態補貼的量與其對環境保護投入呈正相關，在利益驅動下農民自覺地把環保理念牢記在心，并貫穿于農業生產中，力圖做到環保生產和清潔經營，力爭減少環境污染，提高農產品質量。

2.2 保護了生態環境，提高農產品質量

在環保生產和清潔經營理念的指導下，農民減少化肥、農藥和除草劑的使用量，轉而更多地使用有機肥料、生物農藥和機械除草，從而最大限度地減少化肥、農藥和除草劑對環境污染和在農產品的殘留;在畜牧養殖業上，養殖戶只有對禽畜糞便進行無害化處理，并達到規定標準后才能獲得足額補貼，從而消除禽畜糞便對地表水和地下水的污染。

2.3 增強了農業發展潛力

農民進行環保生產和清潔經營使過去遭受破壞的生態系統逐步恢復起來，增加生態系統對氣候的調節能力，食物鏈得到延伸，食物網密集化，生態系統自我調節能力提高，農業發展的外部環境得到優化。另外，以有機肥料替代無機化肥、用生物農藥和機械除草替代化學農藥和化學除草，增加土壤的有機質成分，土地肥力增加，農業生產能力提高。

3 對我國的啟示

1998年以前，農產品供給不足是當時我國農業生產的主要矛盾，增加農產品供給是農業補貼的主要目標，1998年我國出現農產品賣難現象，這使農業補貼政策增產功能的迫切程度有所下降，另一方面，1998年我國發生特大洪澇災害，暴露出我國生態環境惡化的嚴重程度，它顯示出我國農業補貼政策增加環境保護功能的必要性和迫切性。隨后，政府出臺政策加大對大江大河的治理投入力度，并啟動了退耕還林、退耕還湖和退耕還草工程，農業補貼政策的生態功能開始顯現。

3.1 我國農業生態補貼政策存在的不足

農資補貼與農業補貼政策環境保護功能相背離。一方面，國家對化肥、農藥、除草劑等重要農資實行價格(低價)管制，降低農民使用化肥、農藥、除草劑等重要農資的使用成本，對生產農資的廠商進行稅收減免和財政補貼;另一方面，政府對種田農民給予農資補貼，提高農民購買化肥、農藥、除草劑等重要農資的能力。這大大提高農民對化肥、農藥、除草劑等重要農資的可獲得性，同時，也給農業生產造成生態破壞埋下禍根。第二，為鼓勵開荒種田，政府對農民開荒田免收三年農業稅，這在征收農業稅時代相當于給予農民開荒補貼，造成生態系統破壞，水土流失嚴重。專家按2000年的數據分析認為，水土流失給國家帶來的經濟損失至少在2000億元以上，相當于當年全國GDP的2.25%。

3.2 優化我國農業生態補貼政策

第一 建立健全農業生態補貼政策法律法規體系，加快中國農業生態補貼政策法制化進程，確保農業生態補貼政策的持續性。

第二 依據我國實際情況制訂出與國情相吻合的農業環境質量評價指標體系和農業生態環境質量最低標準指標體系，提高農業生態補貼政策的可操作性和科學性。

第三 優化我國農業補貼結構，加強環境保護功能，停止對化肥、農藥和除草劑等農業生產資料生產廠商補貼并提高稅率，對少用化肥、農藥和除草劑而多用農家肥料、生物農藥和機械(或人工)除草的環保生產進行獎勵。

第四 構建確保農業生態環境標準指標體系實施的激勵機制。首先，設置獎勵機制，農業補貼與農業生態環境的最低標準指標體系直接掛鉤，農業生產經營者的生產經營活動必須符合我國的農業生態環境的最低標準指標體系的要求才能獲得全額的農業補貼。其次，設立懲罰措施。農業生產經營者申請農業生態補貼項目時必須做出承諾預期成果和保證措施，若不能達到最低標準要求則不能獲得全額的農業補貼，出現弄虛作假行為則要受到嚴懲。最后，設置評估監督機制。各級地方政府每年對本地區農業生態建設進行績效評價并向上級政府的監測委員會提交評估報告，中央監測委員會綜合各級地方的評估報告形成全國農業生態建設績效評估報告，通過農業生態建設績效評估報告對我國農業生態建設進行動態監測和管理。