“媒體驅動型”公眾參與的困境

摘要：當前中國公眾參與呈現出“媒體驅動型”特征。在公眾參與中，盡管政府、公眾、媒體三者之間開始形成良性互動，但是依然面臨困境。倘若公民社會組織的合法身份與媒體呈現、發展公共領域與提升公共參與理性、媒體的進一步開放度地方官員阻撓、達成審議民主時媒體的精英主導與草根缺席、新聞專業主義及媒體“公器私用”腐敗問題等諸問題無法解決，那么此種困境將會無法破局。

關鍵詞：公眾參與 媒體 社會轉型 國家一社會關系

觀察分析近年來的諸多公共事件和公共議題中的公眾參與，本文認為：當前中國公眾參與皆具有“媒體驅動”(media-driven)的鮮明特征，可視之為“媒體驅動型公眾參與”。公眾參與需要多方合力，媒體在其中起著關鍵性的傳動作用。若無大眾傳媒以一定的框架(frame)報道和持續密集的評論進行介入，某一偶發“事情”(happening)難以成為地區性乃至全國性的公共“事件”(event)；若無大眾傳媒的關注、呈現、傳播及加溫，某一“話題”(topic)將難以成為地區性乃至全國性的公共“議題”(agenda)。假如公共事件或是公共議題難以形成，那么公眾參與也將因缺乏關懷對象而不復存在。在此過程之中，除了漸成各種利益表達與聚合的公共平臺之外，媒體在建構公民性(civility)方面亦頗有作為，促使民眾從“受眾”(audience)向“公眾”(public)轉化。

通過對十數起近年來“媒體驅動型”公眾參與的典型案例進行分析，本文認為：從議程設置理論的角度看，在公眾參與中，媒體議程、公眾議程和政府議程三者之間形成互動：而且此種互動趨向良性。但是，若以本文所采取的多種理論視角為規范理論，并以此觀察“媒體驅動型”公眾參與的現狀。那么現實圖景和理論境界之間還存有一定的、甚至是相當的距離。倘若下述問題無法妥善解決，此種困境將會無法破局。

公民社會組織的合法身份與媒體呈現

盡管相關統計數據可觀，但是國內完全意義上的公民社會組織(NGO)只在環保和扶貧等少數領域若隱若現。由于缺乏合法身份，它們的活動難以正常開展，并且媒體通常不會進行報道。

以公益組織“公盟”為例。由于難以作為社團登記。便在工商部門以企業名義注冊為“北京公盟咨詢有限責任公司”。因此，它除了不能得到稅務優惠等官方扶持之外，還難以名正言順地開辟經費來源。盡管如此，該組織自創立以來還是開展了多項公民行動。2009年全國十一屆人大常委會第七次會議召開前夕，作為民間法律研究機構，“公盟”在其網站上發布了縣級政治體制改革、廢除教育行政壟斷等十項建議。然而。國內沒有一家傳統媒體報道這一有意義的公民行動：網絡轉載亦是寥寥無幾。媒體呈現的缺失大大降低了此次公民參與的價值。此外，“公盟”還曾組織一批律師為“三鹿奶粉”事件中的受害者維護權益。媒體雖然給予了一定的關注，但報道中所提及的僅是律師個人行動。而并非真正的發起者。

近幾年來，中央電視臺的一些深度報道節目中已零星出現了環保組織的身影，但這遠非一種制度安排。從2009年“兩會”報道得知：人大代表、政協委員的發言和提案內容，與上述“公盟”十項建議多有相同之處。民間組織在2008年汶川大地震中的突出表現說。明：它們不是國家的對立面，而是積極的社會建設者。如果國家民政部等部門能落實《憲法》第三十五條中的公民結社權，給予公民社會組織以合法身份。那么，公益組織將成為新聞媒體的重要呈現對象，從而推動公眾參與的蓬勃發展。

發展公共領域與提升公共參及理性

在當前的媒體格局中。都市類報刊言論版和互聯網上的各種論壇使得當今公共領域隨時可能生成。但是，都市類媒體在報道方面尚有不少禁區、在評論方面仍存若干禁忌。于是，互聯網因其最大的公共議題覆蓋率和最高的公眾參與度，業已成為公眾參與中的首要媒體。

據哈貝馬斯的設想：公共領域攸關民主政治，其價值和功能在于對公共權力進行審視；為保證這種審視的質量，必須采取批判性和理性的態度。互聯網的出現使言論的空間急劇拓寬——官方基本上允許網民以匿名形式發布信息和發表意見：博客甚至可認為是以信息技術形式實現了“文人辦報”的夢想。不過，網絡對話的虛擬性使得互聯網上的信息和意見常常魚龍混雜。一方面是若干信息的真偽難辨，捕風捉影、添枝加葉、侵犯隱私盡皆有之；另一方面是一些意見的非理性，刻板成見乃至人身攻擊并不鮮見。前者雖然可能造成先入為主的誤導后果，但畢竟可以通過網絡信息的更新和傳統媒體的跟進加以補救。后者的影響則比較令人擔憂。不免讓人對網絡公共領域心存疑慮。因為由此造成的非理性、情緒化會壓制民主政治所要求的公共理性精神，可能產生“輿論的暴政”以及“沉默的螺旋”。

然而，上述現象總體而言還屬于非普遍的和非持久性的現象。并且。解決之道不是控制網絡表達，而恰恰在于保證充分的網絡言論自由，讓各種觀點立場和各種版本事實得到充分自由的表達，從而讓網民有機會在信息全面、論據充分、立場多元的環境下進行選擇。

法團主義視角下媒體的開放及地方官員阻撓

胡錦濤總書記2008年“6·20講話”提出：“加強主流媒體建設和新興媒體建設，形成輿論引導新格局”，“把握媒體分眾化、對象化的新趨勢”，“按照新聞傳播規律辦事”。學者展江分析：此次講話以后，中央級媒體管理部門與傳統媒體的關系由剛性調控逐步轉為更具柔性的管理。目前在“國家——媒體”關系上，中國已經完成了從國家主義向國家法團主義的轉變；下一步將是由國家法團主義轉向社會法團主義。但是，中國有眾多層級、眾多分支的地方行政、司法部門。這些部門的一些官員還未完全適應新的媒體環境，并未進行相應的治理思路調整；因而其具體的媒體政策顯然存在很多問題。主要是違背十七大報告所提出的保障公民知情權、監督權、參與權、表達權的要求。

具體而言，首先，某些地方官員不允許所轄地區媒體報道和反映地方政治生活和公共事務中存在的問題；甚至以“發展是硬道理”為由，杜絕本地媒體批評主要企業，而使“黑磚窯”、“襄汾潰壩”和“三鹿奶粉”等極端事件得以滋生發酵。其次，某些地方官員往往圍追堵截來自外地的傳統媒體，如阻截采訪、向上級部門指控媒體違反不得從事“異地監督”的規定、指責相關報道歪曲事實等。再次，還有一些地方官員視互聯網這一跨地區乃至跨國的新媒體為洪水猛獸，竭力在網上搜索不利于自己的信息并試圖予以屏蔽。

如要化解上述問題，還有待于中央政府采取一系列的措施，諸如：建立保障公民“四權”的問責制度，督促省市縣各級開放地方媒體的報道和言論。讓其成為公共信息平臺和公共論壇：解除媒體“異地監督”禁令，使得國內外媒體在法律允許的范圍內能夠前往各地從事新聞采訪；要求各地官員應當依法展開相關管理，不得隨意制定“土政策”限制互聯網的公共參與功能，不可動輒刪除、封殺基本如實反映和披露問題的帖子乃至追查、打擊發帖者。

達成審議民主時媒體的精英主導與草根缺席

按照美國學者詹姆斯·費什金(James Fishkinl和布魯斯·阿克曼(Bruce Aeker-man)的觀點。公共輿論可劃分為四種基本類型：Ⅰ.大眾的審議性公共輿論；Ⅱ.精英群體的審議性公共輿論；Ⅲ.精英群體的自發性公共輿論；Ⅳ.大眾的自發性公共輿論(圖一所示)。

他們認為：其中象限Ⅰ在民主序列的可能性中具有戰略地位。如果能同時保有審議和大眾參與，就能周期性地為政治過程輸入可以稱之為“集體的深思熟慮的同意”。它是多數人參與的大眾同意，并且是通過獲取信息、思考、對話和反思而獲得的有思想、有見地的同意。費什金還參與過一項名為“審議式民意調查”的研究項目，旨在探索：如果公眾被激發起來按照理想公民的要求行事，公共輿論將會如何。調查結果顯示了“民主的潛能”——如果公民能夠得到有效激勵，專心獲取有效信息并共同討論相關問題，那么就能夠有效克服“理性無知”，從而獲得成熟的判斷。

可見，唯有熱情、能力、機會、信息諸條件具備，才有可能在諸多公共事務上形成大眾的審議性公共輿論。然而在現實生活中，如果說西方社會尚且存在精英主導、大眾參與不足的現象；那么當前中國，“多數人民參與的大眾同意”還是一個遙遠的目標。占人口大多數的城市平民和廣大農民是廣電媒體的主要受眾，此類媒體在公眾參與中作用較小，因此他們往往是消極公民，與主要使用報刊和網絡媒體的精英群體相比，在參與公共事務的熱情、能力、機會、信息等諸方面差距甚大。此外，即便在精英群體中，也并非人人都是積極公民。這種草根大眾參與率低下的狀況絕非一朝一夕所能改變。

新聞專業主義殛媒體“公器私用”的腐敗

新聞專業主義要求媒體為社會提供公共服務。客觀性是新聞專業主義核心概念，據此新聞媒體應當實行新聞與意見、新聞與廣告分離。前者是為了防止記者在新聞報道中夾雜個人意見和情感，維護新聞作為公共物品的純正性：遇有公共議題和爭端時，則以平衡的方式呈現各方信息和意見，防止媒體受到操縱而成為某一利益集團的傳聲筒，以期形成公共論壇。后者則是為了在市場機制下防止廣告商的勢力滲入媒體而控制新聞和評論內容。這一操作方式，對于“媒體驅動型”公眾參與中的信息質量和達成審議而言是一種媒體制度保證。

但是，目前除了一批都市類媒體外。傳統官報和網絡媒體的內容生產并非按照客觀性理念來操作。而且，許多媒體都受到“有償新聞”的侵襲，一些新聞從業者也受到腐蝕，甚至有人以輿論監督為由從事新聞敲詐。2008年山西“封口費”事件就是典型的例證。新聞界“雙重封建化”問題。近年來在一些地方甚至已發展到駭人聽聞的程度，這嚴重限制了媒體對公共事件的及時、充分報道以及對公共議題的理性、活躍探討。

一個明顯的事實是：近年來官員腐敗事件幾乎無一例外地是由傳統媒體首先揭發的。有論者分析網絡媒體輿論監督“盛行”源自傳統媒體輿論監督的“失語”。并且指出這種現象其實需要特別警惕：“一個社會的常態，應該是通過固定和理性的機制，將權力控制在合理的范圍內，而不是發動每一個人，無休止地直接參與政治運動式的反腐和監督。如今，將民意的出口全部寄托在網絡上，而不趕緊修復其他渠道，看上去很像是這個社會的集體孤注一擲。”

若要解決此種傳統媒體“噤聲”、“失語”、“雙重封建化”以及傳統媒體輿論場與網絡媒體輿論場分離的問題，僅依靠新聞界的自律和敦促地方政府改革并不足以扭轉現狀。最佳解決之道應是為新聞乃至大眾傳媒立法，真正落實《憲法》規定的公民言論自由權、批評建議權；同時有效治理新聞界自身的腐化墮落行為。

然而，以上僅是一次嘗試性的歸納。具體化解之道尚有待進一步深入的探討。不過可以肯定的是，必須改善微觀和中觀的環境及制度，方能保障媒體功能有效、充分地發揮。(本文為中國劈動關系學院校級科研項目“中國社會轉型與媒體驅動型公眾參與”(09YYA013)的階段性成果。這一論題曾得展江教授悉心指點，在此致謝。)