加強審計監(jiān)督 促進新區(qū)發(fā)展

一、項目簡介

(一)項目背景介紹。

A新區(qū)管理委員會于2002年成立。新區(qū)自成立后，開發(fā)建設和經(jīng)濟社會各項事業(yè)進展順利，社區(qū)生活配套行動成效顯著，規(guī)劃體系不斷完善，經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，財政收入保持較快增長。同時，在發(fā)展過程也暴露了不同方面、不同層次的問題和矛盾。A新區(qū)是N市經(jīng)濟發(fā)展的重要部分和潛力，發(fā)展好壞影響整個市經(jīng)濟能否穩(wěn)定和快速發(fā)展。如果對A新區(qū)進行財政財務收支審計，一方面摸清A新區(qū)發(fā)展的客觀實際情況，揭露新區(qū)發(fā)展過程中可能存在的違紀違規(guī)、損失浪費、侵害老百姓利益等問題，可為市領導提供科學正確的決策依據(jù);另一方面通過審計監(jiān)督和服務，可以促使新區(qū)完善管理制度，規(guī)范行政行為，提高管理水平，維護群眾利益，從而推動新區(qū)又好又快發(fā)展。這種既符合政府執(zhí)政需要，又符合老百姓利益的審計監(jiān)督，何樂而不為呢?因此，N市審計局在“全面審計，突出重點”審計方針指導下，將A新區(qū)財政財務收支審計項目列為年度審計工作計劃。

(二)審計目標、對象、范圍及重點。

通過對A新區(qū)財政財務收支的真實性、合法性、效益性審計，掌握新區(qū)發(fā)展的客觀真實現(xiàn)狀，通過揭露財政財務管理中違紀違規(guī)行為，揭示新區(qū)發(fā)展中存在的問題和矛盾并分析其產(chǎn)生的原因，從而提出有關新區(qū)發(fā)展的合理化建議，達到完善管理制度，規(guī)范行政行為，提高管理水平，維護群眾利益，推動新區(qū)又好又快發(fā)展。

此項目選擇了A新區(qū)2004年、2005年財政財務收支內(nèi)容進行審計，審計對象涉及新區(qū)的財政、地稅、土地等部門及下屬企業(yè)和街道(管理處)等。

審計范圍和重點主要是:

1.財政管理合理性、科學性方面。檢查財政體制是否科學、合理。重點檢查:預算編制程序、內(nèi)容是否合規(guī)、完整;預算批復是否全面、及時，預算追加、追減的程序是否合規(guī)、完善;預算外資金管理是否實行收支兩條線，歸集是否足額及時，撥付手續(xù)是否健全等。

2.財政收入的真實性、合法性方面。檢查稅收總量及構(gòu)成，是否收費合規(guī)，是否隱瞞收入，是否混淆入庫，是否按規(guī)定進行上下級財政結(jié)算，是否擠占上級財政收入。重點對契稅、罰沒款、行政性收費、土地出讓金等財政收入進行審查。

3.財政支出的真實性、合法性、效益性方面。檢查支出是否真實，是否虛列支出或多列支出，支出程序是否合規(guī)、科學。重點檢查基礎建設資金的管理及使用情況、契稅等稅費的返還情況、土地出讓金的支出情況、征地補償款的撥付、使用及管理情況、管委會與下屬企業(yè)、街辦(管理處)的資金往來款項。

(三)主要成果及利用

1.揭露違反財經(jīng)法規(guī)金額巨大。該項目揭露出單位虛列資本、占用村集體土地補償款等違反財經(jīng)法規(guī)金額12.54億元、損失浪費金額約1 017萬元，收繳和歸還原渠道資金326.8萬元。

2.審計結(jié)果產(chǎn)生了重大影響。一是審計結(jié)果得到了省、市領導的高度重視和多次批示，僅省委常委、市委書記針對審計結(jié)果就專門作了兩次批示;二是審計結(jié)果促使N市有關部門加大了對涉及老百姓利益的問題監(jiān)督和查處力度并制定了制度，加強了政府的責任，如市紀委牽頭組織國土、農(nóng)業(yè)、審計部門對全市征地較多的縣區(qū)的征地補償款的使用情況進行了檢查，農(nóng)業(yè)部門牽頭制定了有關全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費使用、管理及監(jiān)督辦法。

3.被審計單位高度重視審計結(jié)果，積極整改。主管A新區(qū)的市委常委針對審計指出的問題專門召開會議，要求A新區(qū)認真整改到位，A新區(qū)在審計后出臺了《A新區(qū)管委會進一步加強財政財務管理的意見》等一系列文件和制度。

4.獲省、市優(yōu)秀項目獎。該項目嚴格貫徹執(zhí)行審計署5、6號令，審計程序規(guī)范、質(zhì)量可靠、效果明顯，獲得了2007年度省、市優(yōu)秀審計項目獎。

二、項目的組織和實施

(一)審前調(diào)查。

為了使正式審計少走彎路，不浪費精力，審計人員花了大部分時間進行審前調(diào)查。首先，審計調(diào)查前，編制了審計調(diào)查方案，明確調(diào)查目的、對象、內(nèi)容及調(diào)查人員分工和計劃完成時間。其次在實施調(diào)查過程中，審計調(diào)查分兩個小組進行:一個小組通過被審計單位外圍了解情況，采集有關信息，如:走訪了A新區(qū)的上級財政、土地、稅務、信訪等部門和單位，走訪了新區(qū)失地的農(nóng)民，搜集了媒體有關新區(qū)發(fā)展的報道;另一個小組通過被審計單位內(nèi)部掌握情況，進行了模擬審計實施，審計組要求被審計單位提供年度預決算資料、重大經(jīng)濟合同、重大投資和基礎建設、重要會議記錄、相關內(nèi)部控制制度、內(nèi)設機構(gòu)及下屬單位、土地出讓臺賬等。通過審計調(diào)查，審計人員掌握了大量的信息，如:A新區(qū)財政財務收支規(guī)模及構(gòu)成、主要稅源，可能存在財政收入繳庫不及時、擠占上級財政的收入、資本運作不合規(guī)、征地補償款撥付不到位、農(nóng)民利益受侵害、內(nèi)部控制制度薄弱的問題等。最后，審計人員將審前調(diào)查到的信息歸類、匯總，制定了審計實施方案，提出了正式審計予以重點關注的問題:土地出讓收支情況、征地補償款撥付使用管理情況等。

(二)成立審計組、制訂審計實施方案與審前交流討論。

審計調(diào)查后，N市審計局專門召開了該項目審計討論會，會上，審計調(diào)查人員對本人掌握的信息進行歸納、分類、匯總，并提出正式審計需要落實的問題和檢查的重點。經(jīng)過會議討論，審計人員達成以下共識:一是審計組最好有需要有擅長計算機專業(yè)的、工程技術人員參加，主審為一位財政審計經(jīng)驗豐富的同志擔任;二是預測了正式審計的工作量，確定有6名審計人員組成審計組;三是根據(jù)審計內(nèi)容，進行審計分工，6名審計人員分三個小組:一小組主要審計財政、稅務;二小組主要審計土地、城建;三小組主要審計下屬企業(yè)和街道(辦事處)的投資和支出;四是明確審計實施方案必須達到以下要求:(1)圍繞審計目標，即注意圍繞哪些最能加強審計影響的事項搜集證據(jù);(2)內(nèi)容清晰并且盡可能詳盡，以便執(zhí)行審計工作的人員理解;(3)邏輯合理，以便盡可能高效地進行審計檢查;(4)實用有效，不需要進行大量的抽查就可以搜集足夠的證據(jù)。

(三)現(xiàn)場審計。

現(xiàn)場審計整個過程是圍繞審計實施方案的內(nèi)容進行的，基本達到了預期目的。主要表現(xiàn)在:

1.對審計實施方案中“是否存在擠占、挪用征地補償款”這個可能侵害群眾利益的問題，審計人員一方面根據(jù)土地出讓臺賬和A新區(qū)財政局土地補償款撥付情況對比，結(jié)果發(fā)現(xiàn):A新區(qū)財政局采取不及時撥付或先撥付到位再以借款收回來等形式，長期占用了農(nóng)民集體征地補償款約3.38億元;另一方面重點抽查有大量土地出讓的兩個街道(辦事處)及所屬所有村的土地補償款的收支情況，對所有利用土地補償款開支的費用進行統(tǒng)計和分類，另外還選擇性地并深入農(nóng)戶家中了解土地補償款的發(fā)放情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn):有的村存在土地補償款未及時發(fā)放、被個人挪用和私存私放的現(xiàn)象。村集體征地補償款用于大量開支村干部工資報酬、獎金、招待費、外出考察旅游費、購車等非生產(chǎn)性開支計945.1萬元等。

2.根據(jù)審計方案要求對被審計單位收入規(guī)模、構(gòu)成檢查這一審計內(nèi)容，審計組在檢查新區(qū)下屬街辦和管理處時，對它們的所有收入來源進行了分析，并對收款收據(jù)存根進行了分類檢查，且與納入財政專戶的數(shù)據(jù)進行了比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn):某街辦以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務費的名義向各村收取費用用164.4萬元;某管理處無依據(jù)在支付給農(nóng)民的土地補償款中按10%提取管理費40萬元作為本單位的收入。

3.根據(jù)審計實施方案中對稅源總量和構(gòu)成的檢查要求，審計組到新區(qū)的地稅局獲取2004年、2005年的各項稅種的納稅的數(shù)據(jù)，并利用計算對這些數(shù)據(jù)進行分類、篩選、分析、統(tǒng)計、對比。結(jié)果發(fā)現(xiàn):A新區(qū)2004年、2005年稅收收入增收較多，增幅較大，稅收收入的主要來源主要是靠土地房產(chǎn)契稅、建筑行業(yè)營業(yè)稅、房地產(chǎn)行業(yè)等方面的稅收構(gòu)成，稅收構(gòu)成不合理，隨著國家對房地產(chǎn)行業(yè)宏觀調(diào)控的加強及A新區(qū)房地產(chǎn)市場的逐漸飽和，新區(qū)契稅、建筑業(yè)營業(yè)稅等收入必將受到影響，新區(qū)可持續(xù)發(fā)展難以得到有力的財政保障。

4.根據(jù)審計實施方案中“是否擠占上級財政收入”的檢查內(nèi)容，審計組將審前調(diào)查從上級財政部門提供的新區(qū)上解稅費明細表與新區(qū)財政部門提供的上解支出內(nèi)容、預算外收入構(gòu)成對比，結(jié)果發(fā)現(xiàn):A新區(qū)財政部門預算外收入中反映墻體材料專項基金、散裝水泥專項基金、粉煤灰綜合利用專項基金三項合計1 675.2萬元是在未取得上級部門委托代收權情況下自行收取的，且未全部上繳上級財政。

5.根據(jù)審計實施方案確定的土地出讓和資本運作的檢查重點，審計人員根據(jù)審計調(diào)查收集的新區(qū)近兩年所有土地出讓每宗土地出讓面積、出讓價格、繳納的稅費、受讓單位、出讓合同、收款情況土地性質(zhì)等信息作了記錄，并現(xiàn)場到實地查看用地的實際情況。結(jié)果發(fā)現(xiàn):為了招商引資，新區(qū)管委會及下屬企業(yè)為一落戶企業(yè)無償墊資2.1億元，使該企業(yè)不用付現(xiàn)獲取該新區(qū)中心區(qū)兩宗土地使用權;新區(qū)直屬企業(yè)城投公司無償利用14宗土地，面積730.62畝，為某地產(chǎn)經(jīng)營公司擔保抵押貸款5億元。

6.根據(jù)審計調(diào)查掌握的新區(qū)資本運作不規(guī)范等線索，審計人員查閱了A新區(qū)管委會和下屬企業(yè)的經(jīng)濟合同和會議紀要，并與財務賬進行核對。結(jié)果發(fā)現(xiàn):A新區(qū)直屬企業(yè)城投公司依據(jù)此管委會通知，將借入管委會的土地出讓金9億元轉(zhuǎn)為資本公積，而新區(qū)管委會賬上仍反映應收城投公司的9億元債權，審計認為城投公司將此項負債轉(zhuǎn)作資本公積的虛列的;同時還發(fā)現(xiàn)新區(qū)另一直屬企業(yè)因管理不善，導致一筆債權約735萬元長期未追回。

(四)出具審計報告與后續(xù)審計服務。

審計結(jié)束后，N市審計局向A新區(qū)管委會出具了審計報告，指出了問題并提出了建議。審計結(jié)果對A新區(qū)產(chǎn)生了強烈的震動，促成了一次從上到下的審計整改活動。首先，新區(qū)管委會高度重視審計結(jié)果。一是專門召開了由管委會班子成員，區(qū)直各部門負責人和財務人員、街辦(管理處)全體班子成員及，各村(場、站)社區(qū)主要負責人及財務人員，區(qū)屬企事業(yè)單位負責人及財務人員參加的財政財務工作會，會上管委會領導通報了A新區(qū)管理委員2004年、2005年財政、財務收支審計結(jié)果。主管A新區(qū)工作的市委常委作了《推進制度化建設，努力開創(chuàng)全區(qū)財政財務管理工作新局面》的重要講話，并要求各部門、各單位針對審計提出的問題，認真抓好整改進一步加強財政財務管理;二是新區(qū)管委會及相關部門和單位按審計要求上繳和歸還原渠道金額326.8萬元。其次，新區(qū)管委會積極認真抓了審計整改。一方面制定了審計整改工作實施方案，明確了整改項目、整改內(nèi)容、整改標準、時間要求、主要負責單位、相關單位、主要負責人等;二是新區(qū)管委會專門派人到N市審計局征求如何整改的意見和學習整改的方法;三是新區(qū)管委會將整改結(jié)果報送N市審計局，對審計指出的問題，相關部門和單位大都進行了整改，對個別因客觀原因難以整改到位的問題作了說明。

同時，N市審計局專門將審計結(jié)果報告呈報給N市市委、市政府主要領導，省委常委、市委書記對審計報告作出重要批示:“A新區(qū)發(fā)展成績明顯，但對審計出的問題要重視，要健全制度，加強管理，防范風險”。

重視審計宣傳，提煉審計成果，擴大審計影響是后續(xù)審計的一個重要工作內(nèi)容。該項目審計結(jié)束后，審計人員針對有些部門違規(guī)使用征地補償款等侵害老百姓利益的問題撰寫了《規(guī)范土地征用補償管理，保障農(nóng)民合法權益》的信息，該信息被N市市委辦公廳主辦的刊物采用，省委常委、市委書記再次作出批示:要有制度管理并要求市紀委加強監(jiān)督管理。市紀委及相關單位做了以下工作:市紀委召集了國土、農(nóng)業(yè)等部門進行協(xié)調(diào)，確定由市農(nóng)業(yè)局牽頭，國土、監(jiān)察部門共同擬定有關全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織片地補償費使用、管理及監(jiān)督辦法;二是市紀委定期與N市審計局進行溝通，對審計中反映的問題進行調(diào)查處理，并選擇典型案例進行通報;三是市國土部門牽頭，相關部門參與，對全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費使用、管理情況進行了一次全面檢查。

三、項目經(jīng)驗和體會

(一)審計項目選得準。

科學、準確立項是審計出精品的前提，我們實施審計項目一貫堅持“做一個精一個”的指導思想，每個審計項目都是以領導關心、群眾關注、社會關切的問題和矛盾來確立，盡量為審計出精品創(chuàng)造天時、地利、人和的先機。該項目的立項，與市領導所關心的新區(qū)發(fā)展的成果及矛盾相關，項目預設的征地補償款等問題既涉及了群眾的切身利益，又與社會關切的熱點一致，準確立項為出精品創(chuàng)造了前提條件。

(二)審前調(diào)查做得細。

審計項目內(nèi)容復雜，涉及面廣，審計人員從項目開始時就意識到要做好該項目的審計，必須做好審前調(diào)查，編制好審計實施方案。因此，審計人員在審前調(diào)查階段花了大量的時間和精力，做了大量的工作，工作要求基本上與正式審計一致。通過細致、周密的審前調(diào)查，審計人員不僅確定了審計的重點和范圍，而且了解了項目對人員素質(zhì)要求等信息。因此，根據(jù)審前調(diào)查獲得的信息而編制的審計實施方案內(nèi)容具體、操作性強、預期效果明顯，為正式審計節(jié)省時間，直奔主題，創(chuàng)造了良好的條件。

(三)審計方法用得巧。

審計方法有很多，正確、合適地采用往往能起到事半功倍的作用。一是改變以現(xiàn)場為主傳統(tǒng)審計方式，加大非現(xiàn)場審計力度，既減少了被審計單位的接待時間和精力，又減少了審計人員在審計過程中被干擾的機會;二是運用取證方法較多且適用有效，不僅運用了觀察、審閱、查詢、計算、分析等常規(guī)的方法，還運用了訪談法收集證據(jù)，這些方法的結(jié)合運用比較靈活，便于了解觀點和看法、收集信息和證據(jù)、探查有關事項的根源和真相等，有的方法對審計人員深入審計起到了關健作用;三是根據(jù)審計數(shù)據(jù)量大的部分，采用人工審計和計算機審計相結(jié)合的方式，通過計算機篩選分析得到線索，利用人工進行現(xiàn)場核實，既取得了較好的審計效果又節(jié)約了審計時間。

(四)審計整改抓得實。

審計整改抓得實主要得益于三個方面:一是審計整改得到了市主要領導的重視與關注;二是審計整改是我們常抓不懈的工作，審計人員認真開展了后續(xù)審計，跟蹤監(jiān)督審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實;三是被審計單位重視審計整改，審計整改工作做得細，如邀請審計人員培訓、完善和建立規(guī)章制度、將審計整改分項落實到個人和部門;五是相關部門針對審計發(fā)現(xiàn)的問題建立了公共制度，并加大了對侵害老百姓利益問題的監(jiān)督和查處力度。

(五)審計成果用得好。

本項目是一個常規(guī)性的財政財務收支審計項目，之所以能評為省廳優(yōu)秀審計項目，很大一部分原因是審計人員在提煉審計成果時把領導關心、群眾關注的問題作為切入點，做到審計監(jiān)督與服務并重，提煉的審計成果推動了公共制度的建立和完善，增強了政府的責任，促進了被審計單位科學、合理、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(作者單位:南昌市審計局)