深化理財創新 促進科學發展

人們常說財政部門是“當家理財”的。其實，在民主政治制度下，就本質而言，公共財政的最高“當家人”是人民代表機構——各級人民代表大會及其常委會，他們才有權批準財政收入的開征和每年財政資金的使用方案;即使在行政層面，公共財政的直接“當家人”也是各級政府以及領導政府的各級黨委。從理財角度考察，各級政府是財政預算編制和執行的法定主體，負責征收和使用財政資金的各個公共部門在理財方面都承擔著一定責任因而也擁有相應的權力;財政部門作為綜合管理公共財政事務的專設行政機關，只是黨委、政府理財的參謀部、組織部和總賬房。因此，嚴格地講，財政部門對公共財政，既不是“當家人”，也不是完全意義上的“理財人”——難以承擔全部的理財責任，從而也不具有完備的財政權。盡管如此，各級財政部門對于有效發揮財政職能、促進科學發展、增進人民福祉仍擔負著極其重大而光榮的使命。這是由公共財政的重要性所決定的。經濟學鼻祖亞當·斯密說過，公共財政乃“庶政之母”。從現代經濟學角度看，金融是現代市場經濟的“心臟”，而公共財政則是現代公共經濟的“心臟”，是政府發揮職能的主要物質基礎和基本政策手段。同時，公共財政具有經濟和政治雙重性質，公共財政制度和管理水平如何，直接影響財政職能的有效發揮，進而影響經濟社會科學發展，以至關系到政治現代化程度，與國家興盛、人民幸福緊密關聯。

公共財政職能的有效發揮需要具備一系列條件。除了其他因素以外，最重要的是全面構建起一整套現代公共財政體系，具體包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預算體系、公共財政政策體系、公共財政責權配置規則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監督體系八個方面。經過30年來改革發展，我國公共財政體系與以前相比有了巨大進步，但距離現代化要求還相差甚遠，集中表現為科學化水平不高、民主化程度不強、法治化級別不夠。有鑒于此，黨的十七大明確提出完善公共財政體系的任務，近期中央領導進一步強調要加快構建適應科學發展觀要求的財政體制。所以，我們必須以不斷提高我國公共財政體系的現代化水平為目標，堅持不懈地全面推進財政領域的改革創新。

一、公共財政收入體系的創新

從本質上看，公共財政收入是社會成員為獲得公共物品和公共服務所支付的價格，即廣義政府為滿足社會公共需要、憑借政治權力和財產權利、通過各種途徑取得的各種形式收入的總和，包括:公共權力機構憑借政治權力征收的稅款、規費、罰沒，憑借財產權利獲取的租賦、利潤、利息和使用費、出讓金，以及憑借公信力組織的債務收入。

從大類上區分，財政收入包括稅收和非稅收入兩種。稅收又可分為流轉稅、收益稅、財產稅、資源稅和行為稅。非稅收入則包括各種國有資產收益、收費、罰沒和債務收入等。現代財政收入一般以稅收為主體，以非稅收入為補充，前者一般占公共收入的90%左右。

從形式上區分，財政收入有貨幣收入和實物收入兩種。前者占公共收入的比例隨著社會經濟商品化進程逐步提高，現代公共收入幾乎全部都是貨幣形式的。

從功能角度考察，財政收入具有保障公共支出和調節經濟社會生活兩大功能。隨著經濟社會發展，公共權力機構對公共收入調節功能的運用越來越廣泛、越來越自覺。比如，運用稅收調節經濟發展方式、促進科技進步、防止污染、保護環境、縮小收入差距，運用罰沒手段輔助懲治不法行為，運用國債調節社會供求，甚至運用稅收和收費調節人類本身的生育行為，等等。

目前，我國公共財政收入體系改革創新的主要方向和任務包括:(一)全面提升財政收入的立法層次，所有稅收都要有法律依據，非稅收入至少也要有地方法規作為征收依據;(二)增強財政收入的調節功能，充分發揮各項財政收入促進經濟社會科學發展的作用;(三)取消預算外收入，將所有政府收入納入統一的政府預算管理，置于各級人民代表大會及其常委會的監督之下;(四)將適宜變為稅的各種基金和收費全部升級為稅收，以提高征收和管理的規范程度;(五)通過立、改、廢，進一步健全和完善稅收體系。

二、公共財政支出體系的改革創新

公共財政支出是公共權力機構根據一定時期內實現自身職能的需要，對通過各種渠道、各種形式集中起來的財政資金在不同用途上進行的分配和使用。財政支出直接為國家行使職能提供財力保證，維持國家機器正常運轉，支撐向公民、企業和其他經濟活動主體提供公共物品和公共服務的公共經濟活動。財政支出結構體現政府施政目標和政策意圖，反映政府活動的方向和范圍，彌補市場機制自發調節的缺陷，調節和引導民間經濟資源的配置，調控民間經濟運行的規模與結構，促進科技進步、經濟質量提高和可持續發展，從而保證整個社會資源合理配置、有效利用和國民經濟健康發展。

公共財政支出體系通常由公共權力機構運轉支出、公益性社會事業發展支出、社會保障和公共福利支出、公共工程支出、經濟和社會調節支出五部分構成。從與使用主體是否一致的角度，公共支出形式可分為直接支出和轉移支付兩種，其中轉移支付還可從接受對象角度進一步分為政府間轉移支付和對公民、企業及其他組織的轉移性支出。

公共財政支出的功能包括保障和調節兩大方面。保障就是為公共權力機構行使職能、提供公共物品和公共服務供給經費。從這個角度看，公共財政資金就如同營衛細胞組織物質和能量的血液;公共權力機構存在和發揮職能，一刻也離不開公共支出。調節就是通過支出預算安排與具體執行，引導經濟活動主體的行為方向，調節經濟社會結構。

目前，我國公共財政支出體系改革創新的主要方向和任務在于:(一)按照政府與市場分工規律，進一步明晰財政供給范圍，徹底解決“越位”與“缺位”并存的問題;(二)按照效益外溢性原理，清晰界定各級政府的支出責任，解決好經濟社會發展領域財政支出責任縱向交叉重疊的問題;(三)分類整合一般預算、政府基金和預算外資金，集中財力辦大事;(四)提升財政支出管理的科學化、精細化水平;(五)強化財政支出的績效問責機制，進一步提高財政支出效果。

三、公共財政預算體系的改革創新

公共財政預算是一定時期內的公共財政收支計劃，其基本功能是將財政收入和財政支出這兩個財政資金運行階段從數量與結構上對接起來，達到某種平衡(從傳統意義上的年度平衡到凱恩斯主義的周期平衡)。公共預算作為統籌安排全部公共收支的事務，在功能方面如同動物的“心臟”，處于整個公共財政運作的中心環節。

公共預算體系，依據財政資金運行兩大階段通常分為公共收入預算和公共支出預算;按其所計劃的時期分為年度預算和中長期預算。目前我國的公共預算體系是按照財政資金性質和用途構建的，包括一般預算、政府基金預算、社會保障預算、國有資本經營預算和預算外收支計劃;同時依據組織方式，又將公共預算按照政府功能預算和各個公共管理部門預算兩種形式具體編制和執行。

財政預算編制和執行是公共權力機構實施公共財政政策的基本載體，從而是公共財政發揮資源配置和穩定發展職能的主要途徑。公共收入計劃決定社會資源總量中公共經濟與民間經濟各自所占份額，公共支出計劃則將公共財政資源分別配置于公共權力機構的各種具體職能，即不同種類公共物品和公共服務的生產或提供上。不僅如此，公共收入和支出預算還具體決定公共財政調節民間經濟活動、調控社會需求總量和控制居民收入差距的力度與結構。

目前，我國公共財政預算體系改革創新的主要方向和任務在于:(一)強化政府預算的完整性，將所有政府收支全部納入預算管理，置于人民代議機關的決策與監督之下;(二)將預算審核管理權集中于同級政府財政部門，取消其他部門對預算資金的二次分配權，以便使財政資金配置更好地服務于政府施政目標;(三)建立健全一般公共預算、基金預算、社會保障預算和國有資本經營預算既相對獨立又相互銜接的復式預算體系;(四)強化零基預算法和標準預算法的應用，提升預算編制的精細化水平，將預算編制得更加科學;(五)普遍實行預算資金的績效管理，強化各個公共部門使用財政資金的績效責任;(六)有序推進參與式預算，提高社會公眾參與公共預算選擇的深度，擴大預算民主。

四、公共財政政策體系的改革創新

政策是指政治活動主體的施政策略，也泛指各種社會組織為實現目標而自覺制定的傾向性對策方略。公共財政政策就是公共權力機構為實現自身職能目標而制定的指導財政事務的施政策略。公共財政收支及其預算在遵循其自身基本規律的前提下，必須在財政政策指導下進行。因此，公共財政政策是制導公共財政全部活動的引擎。

公共財政政策體系包括公共收入政策、公共支出政策和公共預算政策等。具體而言，公共收入政策又包括稅收政策和各種非稅收入政策，公共支出政策也可以按其內部類別細分，公共預算政策則可分為總量政策和結構政策。公共預算總量政策按其對社會總供求的影響，又可分為擴張性政策、緊縮性政策和中性政策。公共財政政策的不同組成部分各有其特殊功能。公共權力機構根據每個時期的調控需要和不同部分財政政策的特有功能，對它們既可以單獨運用，也可以組合運用。

當前，我國財政政策體系改革創新的主要方向和任務在于:(一)從定性角度，強化政策制定和出臺的科學論證機制，最大限度地避免政策的負效應;(二)從定量角度，要兼顧需要與可能，對政策引起的減收和增支進行可行性論證，避免超過財政承受能力出臺政策，以保證政策得到貫徹落實;(三)賦予財政部門按照統籌平衡原則對政策進行定性和定量分析論證的職能，克服政出多門導致的重復、抵觸、超過承受力等種種弊端。總之，要努力增強財政政策體系的科學性，提高政策效果。

五、公共財政責權配置規則體系的改革創新

由于公共財政資金是營衛整個公共權力機構系統所有細胞組織物質和能量的“血液”，所以，公共財政管理涉及公共權力機構的各方面、各層次所有總分組織，他們都不同程度地擔負著公共財政管理職責，并應享有相應的管理權力。只有在公共權力機構的橫向各系統、縱向各層級主體之間明晰而合理地配置公共財政責任和權力，才能保證整個公共財政有序和有效運行。不同方向的公共財政責權配置都需要遵循一定規則，這些配置規則構成復雜的系統，就是所謂公共財政體制。

公共財政體制是縱橫交錯的龐大系統，包括一個基礎環節和橫向、縱向兩大系列。然而，通常人們說到財政體制不僅忽略其基礎環節、只知縱向而不知橫向，而且又將縱向財政體制僅僅歸結為財政收入劃分，由此造成只見樹木、不見森林的誤解。

公共財政體制的基礎環節，是整個公共財政的責任與權力，具體表現為由公共經濟與民間經濟分界所決定的公共財政收范圍。其合理邊界應當是市場機制配置資源“失靈”的領域;超過這一邊界就是“越位”，達不到這一邊界就“缺位”。

橫向財政體制包括兩個層次:其一，是同一層級公共權力機構內部立法、行政、司法三大主體之間財政管理責權的配置;其二，是行政機關即狹義的政府內部財政部門與其他公共管理部門之間財政管理責權的配置。

縱向財政體制實際上也包括兩個層次:其一，是各層級公共權力機構之間財政責權的配置，具體包括財政支出責任劃分、財政收入決策責權和財政收入歸屬劃分、財政轉移支付三個環環相扣的組成部分;其二，是同級行政機關內部縱向財政管理責權的劃分，包括政府與其財政部門之間、財政部門與其他公共事務管理部門之間、各個公共事務部門與其二級三級預算單位之間財政管理責權的劃分。

無論橫向還是縱向財政體制，都可按其責權集散程度區分為兩種基本模式:一種是相對集權模式，另一種是相對分權模式。集權的財政體制有利于高層公共權力機構統籌全局地配置公共資源，分權的財政體制有利于調動多個公共事務管理主體的積極性，可謂各有其長、各有其短。科學的財政體制應當取二者之長、避二者所短。

當前，我國公共財政體制改革創新的主要方向和任務在于:(一)進一步明晰劃分財政配置資源和市場配置資源的范圍，避免政府投入的擠出效應;(二)將橫向財政體制科學化提上改革日程，在立法、行政、司法機關之間以及不同行政部門之間正確而明晰地配置財政管理責權;(三)推進縱向財政體制的科學化，正確而明晰地劃分各層級政府的財政支出責任，相應調適政府間財政收入歸屬和財政收入權的劃分，按照擴大一般、收縮專項的原則調整政府間轉移支付結構;(四)實現財政體制的法制化，增強其穩定性。

此外，財政制度、財政管理和財政監督體系同樣面臨改革創新任務，限于篇幅，在此存而不論。

(作者單位:河北省財政廳)