績(jī)效審計(jì)之我見(jiàn)

一、對(duì)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容與現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)

清醒認(rèn)知績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。在免疫系統(tǒng)理論視角下，政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)政府審計(jì)功能定位發(fā)展的需要，樹(shù)立科學(xué)的審計(jì)理念，將充分發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行作為其最終的審計(jì)目標(biāo)，也可稱(chēng)為總體審計(jì)目標(biāo)。

全面把握績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。要發(fā)揮審計(jì)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的免疫系統(tǒng)功能，具體要通過(guò)“預(yù)防、揭露、抵御”三大功能來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要內(nèi)容是:在“預(yù)防”方面，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題，及早感受風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮預(yù)警作用;在“揭露”方面，查處違法違規(guī)、損失浪費(fèi)、污染環(huán)境、損害群眾利益、破壞民主法治等行為，揭示體制障礙、制度缺陷、機(jī)制扭曲和管理漏洞，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全健康運(yùn)行;在“抵御”方面，注重對(duì)問(wèn)題進(jìn)行深層次分析，調(diào)動(dòng)積極因素，防止消極因素入侵經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，促進(jìn)改革體制、健全法治、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)等，增強(qiáng)“免疫力”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這三大功能的實(shí)現(xiàn)，恰恰反映了審計(jì)內(nèi)容從傳統(tǒng)路徑向深層次的拓展，一方面，審計(jì)仍然需要重視各種違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪等傳統(tǒng)審計(jì)內(nèi)容，另一方面，更加強(qiáng)調(diào)從揭露問(wèn)題到預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)機(jī)制、抵御消極因素的轉(zhuǎn)變。因此，政府績(jī)效審計(jì)需要在完成合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，將審計(jì)重點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與規(guī)避方面，這樣既可以抓住審計(jì)的主要內(nèi)容，又可以充分利用有限的審計(jì)資源，取得良好的審計(jì)效果。

績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀之問(wèn)題。一是審計(jì)范圍窄。在政府審計(jì)實(shí)務(wù)中，真正意義上的績(jī)效審計(jì)并不太多，主要表現(xiàn)在:現(xiàn)代企業(yè)制度以及有效激勵(lì)與約束機(jī)制的逐步建立，國(guó)有資產(chǎn)管理方式得以改革和完善，企業(yè)的績(jī)效有向內(nèi)部審計(jì)傾斜的趨勢(shì);財(cái)政審計(jì)把主要力量放在真實(shí)和合法上，出去的資金只要符合規(guī)定的開(kāi)支渠道就可以了，至于資金是否用于原定的目標(biāo)、其效用如何，則往往不太深究;對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的審計(jì)已經(jīng)開(kāi)展了好幾年，目前主要關(guān)注的仍是真實(shí)、合法和合規(guī)，對(duì)于整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性考慮不多。二是審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全。目前，政府績(jī)效審計(jì)尚未建立規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。一方面是因?yàn)檎块T(mén)的公共管理涉及領(lǐng)域較多，而且提供的服務(wù)一般是無(wú)形的、非贏利性的，導(dǎo)致政府部門(mén)目標(biāo)的多樣性和模糊性，審計(jì)機(jī)關(guān)難以確定績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和判別評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的界限。另一方面，由于行業(yè)的不同、部門(mén)工作性質(zhì)的不同、區(qū)域客觀條件的不同、不同項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)各異，各個(gè)時(shí)期影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境不同等復(fù)雜因素的存在，都給審計(jì)部門(mén)對(duì)不同審計(jì)項(xiàng)目績(jī)效的具體評(píng)價(jià)帶來(lái)很大困難。三是審計(jì)人才資源有限。現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的要求還有很大差距，其表現(xiàn)在:審計(jì)人員普遍缺乏公共管理、行政法規(guī)、財(cái)政財(cái)務(wù)和現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并對(duì)政府管理知識(shí)不甚了解;對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)較熟悉，而對(duì)現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)較陌生;現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，而綜合分析問(wèn)題的能力不強(qiáng)，部分人員的政策理解水平、業(yè)務(wù)技能較低。所有這些都直接影響著政府績(jī)效審計(jì)的效果。

二、加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

從實(shí)際出發(fā)，逐步探索績(jī)效審計(jì)模式。面對(duì)新的形勢(shì)和要求，當(dāng)務(wù)之急，審計(jì)機(jī)關(guān)要解決思想，更新觀念;要正確處理好監(jiān)督和服務(wù)的關(guān)系，以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)的觀念指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)。在審計(jì)方式上，堅(jiān)持真實(shí)、合法和績(jī)效融為一體，真實(shí)性是基礎(chǔ)，合法性是重點(diǎn)，績(jī)效性是核心。在起步階段，反映的問(wèn)題寧可少一點(diǎn)，也要有說(shuō)服力，評(píng)價(jià)的面寧可窄一點(diǎn)，也要經(jīng)得起各方面的檢驗(yàn)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，為更大范圍地開(kāi)展績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造條件。

突出重點(diǎn)，敢于揭露問(wèn)題，提出建設(shè)性意見(jiàn)。績(jī)效審計(jì)與過(guò)去檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法的范疇不同，績(jī)效審計(jì)的目的是促進(jìn)提高財(cái)政資金管理水平和使用績(jī)效。審計(jì)工作要充分發(fā)揮作用，必須突破傳統(tǒng)的審計(jì)模式，跳出以往審計(jì)的老路子，注重揭露由于決策失誤、管理不善造成的損失浪費(fèi)等影響績(jī)效的突出問(wèn)題。通過(guò)揭露問(wèn)題，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，落實(shí)責(zé)任，及時(shí)向有關(guān)部門(mén)反映，并對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和績(jī)效。

強(qiáng)化自身建設(shè)，為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供人才技術(shù)支持。要加強(qiáng)審計(jì)人員培訓(xùn)力度，拓寬人才培養(yǎng)渠道，培養(yǎng)一批既懂專(zhuān)業(yè)知識(shí)又具備績(jī)效審計(jì)能力的復(fù)合型人才。要推進(jìn)人事制度改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，營(yíng)造想干事、能干事、干實(shí)事的用人氛圍，優(yōu)化整合審計(jì)資源，發(fā)揮整體協(xié)同績(jī)效。要不斷改進(jìn)審計(jì)技術(shù)和方法，注重運(yùn)用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提高審計(jì)人員獲取、處理和傳遞信息的能力，提高綜合分析和判斷問(wèn)題的能力。

深化政府體制改革，建立公共財(cái)政。只有深化政府體制改革、建立公共財(cái)政，才能從根本上解決政府部門(mén)人浮于事、效率低下的狀況，促進(jìn)政府審計(jì)由純粹的監(jiān)督機(jī)制向完善的公共財(cái)產(chǎn)激勵(lì)約束機(jī)制轉(zhuǎn)變，從而解決制約政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的深層次體制問(wèn)題。政府部門(mén)效率的提高可以促使其致力于公共財(cái)產(chǎn)效益的提高和社會(huì)福利的改良，進(jìn)而也會(huì)更加重視審計(jì)部門(mén)對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的效益性、效率性的審計(jì)。

積極探索績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系也是開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)刻不容緩的措施之一。當(dāng)前，在尚未建立科學(xué)、規(guī)范的效益審計(jì)評(píng)價(jià)體系的情況下，需要審計(jì)人員在實(shí)踐中摸著石頭過(guò)河，運(yùn)用創(chuàng)造性的思維方法，積極探索。在評(píng)價(jià)的內(nèi)容上，根據(jù)具體審計(jì)項(xiàng)目，確定評(píng)價(jià)內(nèi)容。在評(píng)價(jià)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，要以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，滲透效益審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容;以國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，創(chuàng)新效益審計(jì)評(píng)價(jià)的程序、方法。在評(píng)價(jià)的原則上，審計(jì)范圍和評(píng)價(jià)內(nèi)容的一致性要作為任何一項(xiàng)審計(jì)中應(yīng)把握的一個(gè)重要原則。

處理好績(jī)效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系。從總體上看，目前全面開(kāi)展效益審計(jì)的條件尚不完全具備。審計(jì)實(shí)踐中，我們要處理好效益審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)的關(guān)系，把效益審計(jì)同財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合起來(lái)，在其他審計(jì)類(lèi)型和方式審計(jì)中增加效益審計(jì)的內(nèi)容，既可以提高這些審計(jì)的廣度和深度，提升審計(jì)成果的質(zhì)量，又可以突破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法，培養(yǎng)訓(xùn)練審計(jì)人員。同時(shí)，要克服舊習(xí)慣和方式的制約，如簡(jiǎn)單地將效益審計(jì)導(dǎo)入傳統(tǒng)審計(jì)，使效益審計(jì)缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)容，跳不出傳統(tǒng)審計(jì)的圈子。

(作者單位:南昌大學(xué)MPA中心)