河南省檔案行政執法監督檢查情況調查

2010年7月29日至8月3日，對我省18個省轄市近5年來檔案行政執法監督檢查情況進行了問卷調查。此次調查的主要特點是:方法新，首次運用電子郵件的方式;涉及面廣，調查面向18個省轄市中15個會使用電子郵件的檔案法規科長，占83.33%;速度快，調查表發出后24小時收回10份，占66.67%;回收率高，調查共收回調查表14份，全部有效，有效回收率為93 33%;內容多，調查涉及5類24項88個問題。

現就此次調查報告如下:

1 近五年我省檔案行政執法監督檢查工作的基本情況

1.1 檔案行政執法監督檢查已經列入省轄市檔案總體工作計劃，多數已實現制度化、經常化。從調查情況看，14個省轄市均已將檔案行政執法監督檢查工作列入了當地檔案工作總體計劃。10個省轄市的檔案行政執法監督檢查工作已經初步實現制度化、經常化。

1.2 檔案行政執法檢查超過二百次，逾二千個單位。14個省轄市五年間檔案行政執法檢查達231次。其中，配合上級部門47次，占20.35%;主動執法184次，占79.65%。14個省轄市在五年問，對2118個單位進行了檔案行政執法檢查。其中，檢查市屬黨政一級機構1 433個，占67.66%;企事業單位626個，占29.56%;上級駐地單位38個，占1.79%;社會其他單位21個，占0.99%。

1.3 檔案行政執法機構健全，有一支具有較高學歷的行政執法隊伍。14個省轄市有11個設立了法制(規)科，占78.57%;共有執法人員166名。其中，研究生7人，占4.22%;本科94人，占56.63%;大專60人，占36.14%;高中5人，占3.01%。現有執法人員中，接受行政執法培訓261人次，其中，省、市、縣業務系統培訓71人次，占27.20%;本級政府行政執法部門培訓190人次，占72.80%。

1.4 檔案行政執法制度完備。執法形式多樣。14個省轄市基本建立起包括執法監督檢查制度、辦案制度、行政處罰程序細則、崗位責任制、案件受理程序、執法文書送達制度、處罰案件上報備案制度、行政執法過錯責任追究制度、人員培訓考核制度、執法人員行為規范、行政執法審查評議制度、檔案行政執法文書格式在內的制度。制度平均完備率超過了92%。

1.5 檔案行政執法形式多樣。1 4個省轄市在執法形式上，已經形成了以單獨執法為主，聯合執法為輔;以主動執法為主，配合上級執法為輔;兼顧集中執法與經常化執法的多樣化形式。

2 我省檔案行政執法監督檢查工作的主要特點與存在問題

2.1 檔案執法人員年齡結構合理，檔案從業時間長。從檔案執法人員的年齡結構上看，呈兩頭小偏年輕的“M形”曲線。

從檔案執法人員的“檔齡”結構上看，呈偏“檔齡”長的上升曲線。

2.2 檔案執法人員學歷較高，法律專業水平較低。雖然我省檔案執法人員的學歷比較高，166名執法人員中，大專以上學歷者161人，占到執法人員總數的近97%，但具有法律專業背景的僅有9人，只占總數的5.42%。14個省轄市中，法律專業學歷的只有3人。有些省轄市的執法人員，不僅沒有法律專業學歷，甚至沒有檔案專業或行政管理專業的學歷。

2.3 行政執法隊伍不健全。在全省省轄市檔案法制機構中，有4個市只有科長一人，按規定不能進行執法，限制了經常性執法工作的開展。在全省158個縣(市、區)中，有24個縣(市、區)沒有申領執法證，占15.2%，有3個單位僅申領一個執法證，占2%，致使檔案行政執法有名無實。

2.4 檔案執法人員崗位多樣化，法規科與業務科同為檔案執法機構。從檔案執法人員的崗位分布看呈多樣化。執法人員僅在法制(規)科的只有4個省轄市，占30%。執法人員主要集中在法制(規)科、業務科的有7個。2個沒有法制(規)科設置的省轄市則以業務科為主。有些省轄市檔案館、辦公室、技術科也有執法人員。除去1個未填報的市，涉及1個部門的5個，占38 46%;涉及2個部門的3個，占23.08%;涉及3個部門的2個，占15.38%;涉及4個部門的2個，占15.38%;涉及5個部門的1個，占7.69%。

2.5 檔案執法檢查對象相對單一，影響面有限。從執法檢查的對象看，5年間，14個省轄市所檢查的2118個單位中，同級市屬黨政機關最多，達1433個，占67.66%;企事業單位626個，占29.56%;上級駐地單位38個，占1.79%;社會其他單位只有21個，僅占0.99%。明顯表現出檢查機關多，檢查其他單位少。本級本地自我檢查多，隔級異地交叉檢查少的特點。

2.6 一般性檢查多，辦理實質性案件極少。從每個省轄市查處的數量看，14個省轄市中5年間查處問題在20次以上的有11個，占78.57%;15～20次、5～10次、5次以下的各1個，各占7.14%。從查處問題的性質上，只有2起損毀檔案案件，其中，1起為接受舉報案件(未結案)，其他均屬例行年度檢查中的一般性問題。5年間，共發出整改通知超過100份。

2.7 執法檢查頻次與力度不均衡。從執法檢查的總量上看，全省14個省轄市超過二百次，逾二千個單位，但分解到各省轄市則頻次與力度十分不均衡。從執法次數看，5年間最多的檢查達30多次，最少的3次。平均為10次，在平均值以上的有3個省轄市，平均值以下的有11個省轄市，眾數為15。從執法檢查的單位數看，5年間最多的檢查達547個，最少的3個。平均為151個，在平均值以上的有6個省轄市，平均值以下的有8個省轄市，眾數為186。

2.8 制度建設自我評價較高，實際效果并不盡如人意。從14個省轄市被調查人員的反饋看，調查所列執法監督檢查制度、辦案制度、行政處罰程序細則、崗位責任制、案件受理程序、執法文書送達制度、處罰案件上報備案制度、行政執法過錯責任追究制度、人員培訓考核制度、執法人員行為規范、行政執法審查評議制、檔案行政執法文書格式化等12項制度，12項全部建立的有8個，占57.14%;建立1l項的4個，占28.57%;建立8項和7項的各1個，各占7.14%。

但從調查問卷中對有關違法案件類型(7種)與行政處分案件(11種)的回答絕大多數為空，執法檢查次數與執法檢查單位數不相匹配，都反映出制度建設或已有制度的執行效果并不盡如人意。

3 我省檔案行政執法監督檢查工作存在問題成因分析

經過初步分析，我們認為，造成我省檔案行政執法工作存在上述問題的主要原因有以下幾點:

3.1 執法人員隊伍中缺乏既熟悉檔案工作，又具有法律專業知識的同志。行政執法工作，要求檔案執法人員不僅要熟悉檔案工作，熟悉行政管理工作，還要熟悉法律專業知識和相關法律法規規章。目前，我省檔案行政執法隊伍中缺少這樣的人員。檔案執法人員素質差，差就差在自身缺乏法律知識、法律素養。自己不懂法、不知法，遇事、遇案，自然不會用法律的觀點去分析、去解決。

3.2 有機構，不成體系;各自為戰，缺少交流協同。從調查結果看，各省轄市基本上已經建立起必要的檔案行政執法機構和隊伍，但就全省而言，還沒有形成省、市、縣三級聯動的體系。各自為戰多，交流協同少。

3.3 檔案法規可操作性不強，對執法檢查的效果缺乏信心。從調查看，認為執法工作目前的最大問題是:檔案法規操作性不強的¨人、領導不重視的3人、執法人員意識不強的1人、檔案法律法規體系不健全的1人。有9人認為執法工作要搞好，關鍵是完善法規。認為執法工作不理想的原因依次是:解決不了問題的6人;沒有執法經驗的3人;執法對象特殊怕得罪人的3人;執法意識不強的1人;不懂檔案執法的1人。作為檔案執法專業部門的負責人，就有近一半對檔案執法的效果持懷疑態度，這反映出我們不少同志對檔案執法檢查的效果缺乏信心。

3.4 主動工作動力不足，倚重領導個人的重視程度。從調查中看，認為執法工作在全局工作的位置很重要的9人，占62.29%;一般的4人，占28.57%;認為不重要的1人，占7 14%。認為執法工作在局長工作中的位置很重要的10人，占71.43%;一般的1人，占7.14%;不重要的2人，占14.29%;不清楚的1人，占7.14%。值得注意的是認為要搞好執法工作，關鍵是一把手和執法人員的積極性的各有7人，其中，有5人同時選擇了這兩個答案。這一方面是對單位領導及單位總體工作的肯定，另一方面也反映出半數的同志仍然認為工作是否有起色主要倚重領導個人重視程度的認識。

4 “十二五”期間我省檔案行政執法監督檢查工作主要任務

4.1 充實隊伍，提高能力。各級要高度重視檔案行政執法工作，健全執法隊伍，特別是要抓住今年換發新的執法證的契機，健全執法隊伍。同時，組織建立由省、市、縣三級檔案行政執法部門，高校中檔案、法律、行政管理方面專家組成的專業咨詢隊伍。同時，將我們目前工作人員中具備法律專業學歷和律師資格的同志，充實到執法隊伍中來，并對現有執法隊伍進行必要的培訓。

4.2 建立聯動機制，提高協同配合能力。建立省、市、縣三級聯動機制，增加檢查單位面，增加隔級異地交叉檢查，提高協同配合能力。

4.3 實行目標責任制，將執法檢查工作經常化、常態化。建立檔案行政執法工作目標責任制，改變檔案行政執法檢查階段性、突擊式為主的狀況，將執法檢查工作經常化、常態化。