濮陽(yáng)市檔案局十年(2000~2009)檔案執(zhí)法情況調(diào)查分析

1 前言

《檔案法》自1988年實(shí)施以來(lái)，濮陽(yáng)市檔案局的檔案執(zhí)法大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:1.學(xué)習(xí)宣傳階段。組織局館人員學(xué)習(xí)《檔案法》，確立依法行政意識(shí)和檔案執(zhí)法理念。1991年確定每年9月為全市檔案法制宣傳月。通過(guò)多種形式的宣傳，提高各單位的檔案法治意識(shí)。2.探索試驗(yàn)階段。明確檔案執(zhí)法人員，最初是辦公室和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的各一人，1991年辦理了檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查證。1995年6個(gè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員全部辦理執(zhí)法證。在檔案執(zhí)法過(guò)程中，逐步探索出執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)“合二為一”的執(zhí)法模式。3初步規(guī)范階段。2002年成立法規(guī)科，開(kāi)展檔案執(zhí)法、檔案登記工作。檔案執(zhí)法檢查每年最少一次，使執(zhí)法初步走向規(guī)范。然而，由于諸多因素的影響，檔案執(zhí)法工作還有許多不足。那么，檔案執(zhí)法的現(xiàn)狀如何?存在哪些問(wèn)題?為此，筆者對(duì)濮陽(yáng)市檔案局近十年(2000～2009)的檔案執(zhí)法情況進(jìn)行了調(diào)查分析。

2 濮陽(yáng)市檔案局檔案執(zhí)法情況

濮陽(yáng)市檔案局十年(2000～2009)檔案執(zhí)法情況詳見(jiàn)統(tǒng)計(jì)表。

從表中可以看出，十年中，檔案局對(duì)市直單位的檔案執(zhí)法檢查10次，檢查單位416個(gè)，2008年，與人大聯(lián)合執(zhí)法檢查1次，檢查單位13個(gè)，共429個(gè)，平均每年執(zhí)法檢查42個(gè)單位。執(zhí)法檢查一般每年一次，2001年進(jìn)行2次，一次是對(duì)50個(gè)單位的例行執(zhí)法檢查，另一次是根據(jù)機(jī)構(gòu)改革情況，對(duì)撤銷(xiāo)的12個(gè)單位的執(zhí)法檢查。2008年以前，對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，一般是提出口頭整改意見(jiàn)，大部分單位能進(jìn)行整改。當(dāng)然，也有部分單位整改不力，從2009年開(kāi)始實(shí)行發(fā)書(shū)面整改通知，效果比口頭整改通知好些。2006年，開(kāi)展檔案登記工作，登記單位96個(gè)。對(duì)下級(jí)(縣、區(qū))檔案部門(mén)的執(zhí)法檢查主要是對(duì)縣、區(qū)檔案局(館)的檢查，共檢查過(guò)兩次，2003年的執(zhí)法檢查是為了迎接省檔案局的執(zhí)法調(diào)研而進(jìn)行的，2008年的執(zhí)法檢查是與人大聯(lián)合進(jìn)行的，也是與對(duì)市直單位的檔案執(zhí)法檢查一同進(jìn)行的。檔案行政許可、行政處罰的項(xiàng)目?jī)?nèi)容已在濮陽(yáng)政府法制網(wǎng)上公布，檔案行政許可、行政處罰項(xiàng)目的工作程序也在濮陽(yáng)檔案信息網(wǎng)上公布，具體工作未開(kāi)展。對(duì)同級(jí)檔案館的執(zhí)法和對(duì)非國(guó)有檔案的執(zhí)法沒(méi)有開(kāi)展。

從檔案執(zhí)法檢查形式看，市檔案局單獨(dú)執(zhí)法檢查占90%以上，與人大聯(lián)合執(zhí)法檢查還占不到10%，說(shuō)明檔案執(zhí)法檢查工作，主要還是靠檔案部門(mén)自身的力量。

從檔案執(zhí)法檢查的數(shù)量上看，對(duì)市直單位的執(zhí)法檢查占98%，對(duì)縣、區(qū)檔案局(館)的執(zhí)法檢查占2%。從檔案執(zhí)法檢查的次數(shù)上看，對(duì)市直單位的執(zhí)法檢查占85%，對(duì)縣、區(qū)檔案局(館)的執(zhí)法檢查占15%。說(shuō)明檔案執(zhí)法檢查工作，主要是對(duì)市直單位。

由此可見(jiàn)，檔案執(zhí)法檢查逐步成為常態(tài)化的工作，對(duì)市直單位的執(zhí)法檢查已成為檔案執(zhí)法的主要工作。但是，檔案執(zhí)法項(xiàng)目比較單一，檔案行政許可、檔案行政處罰、對(duì)同級(jí)檔案館的執(zhí)法和對(duì)非國(guó)有檔案的執(zhí)法等，還是執(zhí)法的空白區(qū)。

3 檔案執(zhí)法情況分析

3.1 執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)“合二為一”檔案執(zhí)法模式的利弊。濮陽(yáng)市檔案局將執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)合并進(jìn)行，探索出一種將其“合二為一”的檔案執(zhí)法模式，即以執(zhí)法檢查為動(dòng)力，促進(jìn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的開(kāi)展，在平時(shí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作中若發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，就及時(shí)依法查處。檔案執(zhí)法檢查實(shí)行集中檢查，一般每年一次，由法規(guī)科與業(yè)務(wù)科一同實(shí)施。法規(guī)科與業(yè)務(wù)科各有3人，均有檔案執(zhí)法證。經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐，對(duì)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作有一定的作用，但其作用十分有限。隨著時(shí)間的推移，其不利方面顯了出來(lái)。其一，沖淡檔案執(zhí)法的嚴(yán)肅性。從檔案執(zhí)法檢查的內(nèi)容和實(shí)際操作看，名為檔案執(zhí)法檢查，實(shí)際是執(zhí)法檢查名義下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，是否聽(tīng)取業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員提出的意見(jiàn)主動(dòng)權(quán)在被指導(dǎo)單位。而檔案執(zhí)法檢查則不同，它具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，被檢查單位對(duì)執(zhí)法人員作出的執(zhí)法決定必須服從。結(jié)果是只要不給被檢查單位發(fā)《責(zé)令限期改正通知書(shū)》，被檢查單位就會(huì)把執(zhí)法檢查當(dāng)做一般的業(yè)務(wù)指導(dǎo)來(lái)對(duì)待，無(wú)形中沖淡了檔案執(zhí)法的嚴(yán)肅性。其二，有“釣魚(yú)執(zhí)法”之嫌。執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)“合二為一”，使檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員一身二任。如果在檔案執(zhí)法檢查中是以業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的身份詢問(wèn)情況，發(fā)現(xiàn)有違法現(xiàn)象，而后又以檔案執(zhí)法人員的身份進(jìn)行查處的話，就有“釣魚(yú)執(zhí)法”之嫌。如果被檢查單位為規(guī)避“釣魚(yú)執(zhí)法”，就會(huì)隱去業(yè)務(wù)問(wèn)題，而不接受任何業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使業(yè)務(wù)指導(dǎo)落空。其三，角色混亂，莫衷一是。由于檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員一身二任，在檔案執(zhí)法檢查中是以業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的身份來(lái)指導(dǎo)，還是以檔案執(zhí)法者的身份來(lái)執(zhí)法呢?什么問(wèn)題是以業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的身份來(lái)指導(dǎo)?什么問(wèn)題是以檔案執(zhí)法者的身份來(lái)執(zhí)法?怎樣在一次執(zhí)法中不斷變換角色?對(duì)被檢查方來(lái)說(shuō)，是聽(tīng)你來(lái)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還是來(lái)接受你的執(zhí)法檢查呢?會(huì)使雙方都莫衷一是。

檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)都是檔案行政管理部門(mén)的基本職能，但卻是兩種性質(zhì)完全不同的工作，檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員提出的意見(jiàn)，被指導(dǎo)單位可聽(tīng)也可不聽(tīng)，許多情況下是協(xié)商解決的。而檔案執(zhí)法則不同，它具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，檢查的內(nèi)容很明確，被檢查的單位必須做到，沒(méi)有協(xié)商的余地。應(yīng)該說(shuō)兩者的職能和作用是很清楚的。之所以形成執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)“合二為一”的檔案執(zhí)法模式，是有歷史淵源的。在實(shí)施《檔案法》和設(shè)立法規(guī)部門(mén)以前，檔案業(yè)務(wù)建設(shè)是靠行政規(guī)范性文件強(qiáng)制執(zhí)行的，那時(shí)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)承擔(dān)了大部分檔案行政管理職能。隨著《檔案法》的實(shí)施和法規(guī)部門(mén)設(shè)立，那些過(guò)去靠行政規(guī)范性文件強(qiáng)制執(zhí)行的業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范升為《檔案法》的規(guī)范，在依法治檔、依法行政的大趨勢(shì)下，檔案行政管理的大部分職能應(yīng)該由檔案法規(guī)部門(mén)來(lái)承擔(dān)。但是，檔案行政管理部門(mén)并未適應(yīng)這種變化，又由于歷史和習(xí)慣的原因，這些職能沒(méi)有完全從業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)分離出去。濮陽(yáng)市檔案局依據(jù)檔案法規(guī)梳理的主要行政執(zhí)法項(xiàng)目有:行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政確認(rèn)等16項(xiàng)，除了行政許可和行政處罰外，其余的大都由業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)承擔(dān)，這是普遍存在的現(xiàn)象。這恐怕就是形成執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)“合二為一”的原因吧!

3.2 對(duì)同級(jí)檔案館的執(zhí)法問(wèn)題。在《檔案法》全部27條中，對(duì)檔案館工作的規(guī)范有10條之多，應(yīng)該說(shuō)，檔案館是檔案執(zhí)法的重點(diǎn)單位。但是，從統(tǒng)計(jì)表中可以看出，對(duì)同級(jí)檔案館執(zhí)法并沒(méi)有開(kāi)展。這不是濮陽(yáng)的獨(dú)有現(xiàn)象，對(duì)全國(guó)來(lái)說(shuō)也是個(gè)普遍存在的問(wèn)題。究其原因，主要是現(xiàn)行的檔案管理律制造成的。由于現(xiàn)在實(shí)行的是局館合一的檔案管理體制，這就使本來(lái)清晰的法律和行政責(zé)任關(guān)系變得復(fù)雜而模糊了。其一，將依法執(zhí)法變成了依法自律。按照《檔案法》規(guī)定，檔案館是檔案局的執(zhí)法對(duì)象，檔案館應(yīng)接受檔案局的執(zhí)法，檔案局與檔案館應(yīng)該都是單個(gè)的獨(dú)立主體，檔案局對(duì)檔案館的執(zhí)法應(yīng)該是一個(gè)執(zhí)法主體對(duì)另一個(gè)獨(dú)立主體的執(zhí)法。但是，由于實(shí)行了局館合一的體制，使檔案局和檔案館的執(zhí)法與被執(zhí)法的關(guān)系變成了自己對(duì)自己執(zhí)法的關(guān)系，將依法執(zhí)法變成了依法自律。將法律層面上的問(wèn)題，通過(guò)體制化解為道德層面上的問(wèn)題。使得檔案局失去了執(zhí)法對(duì)象，檔案館則成了游離于檔案法規(guī)范以外的空白地帶。其二，將對(duì)同級(jí)檔案館的執(zhí)法變成了下級(jí)對(duì)上級(jí)的執(zhí)法。檔案局的執(zhí)法要具體落實(shí)到法規(guī)部門(mén)，由其代表檔案局進(jìn)行執(zhí)法，其執(zhí)法的對(duì)象是與檔案局同級(jí)的檔案館，由于是局館合一，對(duì)于一個(gè)檔案局(館)，由法規(guī)部門(mén)來(lái)對(duì)檔案館進(jìn)行執(zhí)法，站在法規(guī)部門(mén)的角度來(lái)說(shuō)，就成了下級(jí)對(duì)上級(jí)的執(zhí)法，這不僅有違行政管理程序，也使這樣的檔案執(zhí)法難以進(jìn)行。

3.3 對(duì)非國(guó)有檔案的執(zhí)法問(wèn)題。從統(tǒng)計(jì)表中看出，對(duì)非國(guó)有檔案的執(zhí)法處于空白。究其原因:主要是執(zhí)法對(duì)象不明，無(wú)法開(kāi)展執(zhí)法。哪些是法定的非國(guó)有檔案?按照《檔案法實(shí)施辦法》第二條規(guī)定:“《檔案法》第二條所稱對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案，……屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門(mén)征得國(guó)家檔案局同意后確定具體范圍。”而至今，我省并沒(méi)有出臺(tái)確定非國(guó)有檔案范圍的規(guī)定。這就造成了在對(duì)非國(guó)有檔案的監(jiān)管中執(zhí)法對(duì)象不明，使檔案執(zhí)法工作無(wú)法開(kāi)展。

3.4 對(duì)于行政許可和行政處罰的執(zhí)法問(wèn)題。濮陽(yáng)市檔案局經(jīng)市政府法制辦審核確認(rèn)的執(zhí)法項(xiàng)目有:行政許可5項(xiàng)、行政處罰4項(xiàng)，但從統(tǒng)計(jì)表中看出，行政許可和行政處罰的執(zhí)法工作也是空白。究其原因:一是被動(dòng)性。對(duì)于行政許可的項(xiàng)目，沒(méi)有申請(qǐng)者，是不需要審批的。對(duì)于行政處罰項(xiàng)目，平時(shí)的執(zhí)法檢查是很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而被立案的，基本靠報(bào)案，沒(méi)報(bào)案，就不會(huì)立案，也就不會(huì)有處罰。所以，這些項(xiàng)目也就很難成為常態(tài)的主動(dòng)執(zhí)法工作。二是執(zhí)法對(duì)象不明。行政許可有2項(xiàng)是針對(duì)非國(guó)有檔案的，由于非國(guó)有檔案范圍不確定，也就無(wú)法開(kāi)展申請(qǐng)，沒(méi)有申請(qǐng)，也就無(wú)審批工作。三是體制問(wèn)題。行政許可有2項(xiàng)、行政處罰有3項(xiàng)都是針對(duì)檔案館的，就目前局館合一的體制，檔案局的法規(guī)部門(mén)是無(wú)法對(duì)同級(jí)檔案館進(jìn)行執(zhí)法的。即便是檔案局的法規(guī)部門(mén)知道同級(jí)檔案館有屬于行政處罰的現(xiàn)象也無(wú)法立案，也無(wú)法處罰，哪有自己罰自己的。