養老服務中非營利組織與地方政府互動分析

摘要:養老保障不是僅僅依靠資金與社會資源就能解決，還需要大量熱心人員積極投入，提供低報酬的專業服務。因此，政府與非營利組織互動合作，就成為發展趨勢。以“民辦官助”型非營利組織典型代表——上海羅山市民會館為研究對象，通過分析其養老運作模式，論證非營利組織參與公共服務的效用，并剖析會館與地方政府互動的制約因素，提出相應的路徑選擇。

關鍵詞:非營利組織;地方政府;養老服務

老齡化呈現出規模大、增長快、高齡化的趨勢，養老保障需求逐年遞增。然而，多年來由于政府投入不足，養老保障賬戶長期處于“空戶運轉”狀態。我國養老保障改革正逐漸向“國家——社會保障制”演變，其顯著特點就是“社會化”導向，即:鼓勵政府以外的合法社會組織與地方政府互動，共同承擔養老保障供給責任。因此，在政府無力解決之時，這種改革導向就為非營利組織參與養老服務提供了實踐依據。

一、相關文獻回顧

在國外，非營利組織與地方政府互動，共同參與公共服務這一課題研究源于20世紀七十年代歐美福利國家社會保障制度改革的背景。這一改革強調國家應縮小干預范圍，將部分公共服務移交非政府機構管理，政府只通過法規、政策等手段進行調控。在此基礎之上，薩拉蒙提出“第三方管理”理論，認為政府只是資金與指導的提供者，而非具體公共服務的傳遞者，因此，在提供具體服務時，應由第三方機構實施。進而，埃斯平·安德森提出“合作主義模式”福利制度理論，描述當時德國、荷蘭等國如何與社會各種勢力協作，共同滿足公民福利需求，此理論旨在探求一種更為有效的“合作主義”社會保障模式，真正使社會組織成為公眾利益的代言人，并在制度安排與政策制定上為政府提供建議。此外，公共治理理論權威學者格里斯托克也強調“多元主體治理”，認為人類政治過程的重心應從統治走向治理，國家權力應向社會回歸，政府應與第三部門主動合作。在我國，清華大學NGO研究所王名等學者經過多年研究，為非營利組織參與公共服務提供了充實的理論依據。宋若思等學者也從互動理論這一角度出發，對非營利組織的社會治理功能作了許多有益探討。

二、羅山會館養老服務分析

羅山會館由浦東社會發展局管轄，浦東新區社會發展基金會投資，基督教上海青年會管理，主要業務包括運用新的公共財政社會化管理機制、發揮非營利組織潛力、為社區民眾提供公共福利服務。考察一個組織的業務運作及效益，需要對其進行靜、動態分析，其中，靜態方面包括人員、機構、制度等，動態方面包括資源輸入、運作及輸出。

(一)靜態分析

會館實行“定崗制”，每個崗位均規定人員配備、服務內容及職責范圍。運行機制是:“政府主導”——社會發展局在投資創辦、委托管理、改善運行等環節起著主導作用;“各方協作”——上海青年會負責日常管理，會館與社發局、社會事業發展基金會、街道辦事處、居民委員會等建立合作關系;“社團管理”——基督教上海青年會負責日常運營;“市民參與”——服務對象參與會館建設、志愿服務，市民代表進入管理委員會。[5]在規章制度建設方面，已制定《羅山市民會館館規》、《羅山市民會館對捐贈款物的管理條例》、《考核獎勵制度》、居民投訴回應制度、民主管理制度、檢查評估制度等一系列管理規范。

(二)動態分析

1.資源輸入——養老服務資源的獲取。主要來源于當地政府的支持與會館資金的自身籌集。政府支持體現在:(1)組織合法性支持。1996年，社發局做出《關于同意承辦羅山市民會館的批復》;2000年，民政局、社團局準予會館注冊為民辦非企業單位。(2)財政支持。成立伊始，政府通過社會發展基金會，投資90萬元;1998-2000年，投資11萬元;2003年，又以福利彩票基金形式承擔裝修費用。(3)道義支持。在新區政府支持下，獲“文明單位”、“全國社區志愿者先進單位”稱號。(4)政策支持。政府以“零租金”提供館舍，街道辦事處將一所閑置托兒所交予作養老院使用。另一方面，會館資金自身籌集渠道又可分為尋求政府資助;相關項目服務收費以及海內外捐贈。

2.資源運作——養老服務項目運營。資金的保值與增值，以及如何實現成本補償。社科院非營利評估小組為會館制定了項目核算制，在新項目運營之前，根據性質與成本，劃分為無償、虧大于盈、盈虧平衡、微利四類，通過項目組合的結構性選擇，達到財務平衡，引入市場模擬機制，創立從“服務方向→質量→價格→成本”的產業化運營模式。

3.資源輸出——養老服務資源的使用。養老設施本身不能創造項目，一旦無項目運營，就自然不會對老人產生吸引力。為此，社科院社會政策評估小組從運營者角度出發，為會館制定了“會館設施空間使用率指標系統”。具體做法是:(1)設定標準，根據日常開放時間，計算最大可能使用的時間;(2)實際度量，根據使用記錄，計算實際使用的時間;(3)將實際數據與設定標準相比，得出設施實際利用率。

三、會館與政府互動的阻礙因素剖析

羅山會館自成立以來，在社區公共服務領域與地方政府合作，取得了良好績效。然而，隨著業務范圍的擴大，服務對象需求的提升，互動過程也遇到了一些阻礙因素。具體表現為:

(一)會館的非營利性與資金籌集的矛盾

不難發現，一些隸屬于政府的非營利組織對“收益”較好的收費項目抱有極大興趣，理論上講，政府管理的公共產權只可用于非營利事業，不存在“利益”問題，但實際上，公共產權常被一些管理部門用于“漁利”，使“非營利性”失去意義。羅山會館在運營中，沒有采取其他養老機構利用公共設施，經營營利項目，平衡收支的做法，而是將全部養老設施用于非營利項目。但是，如果沒有社發局的資助，其運營平衡也是很難實現的。由此可見，如何既能保持組織的非營利性，又能實現資金的可持續性，是影響互動的重要因素。

(二)社區服務管理體制的制約

1. 關于合法地位。由于政府未將非營利組織發展納入社會總體規劃，加之政府職能轉移不到位、不及時，非營利組織就不能與其他企事業單位一樣，享有同等待遇及法律地位。羅山會館是國內首創的社團與地方政府互動合作的產物，然而，成立之初，其既不能作為工商企業登記，也不能作為社團登記，更不符合舊有關于民辦非企業的規定。[6]因此，會館就無法人地位，也無相應的法人產權，即資產經營權，導致互動受阻。

2. 運作資金無法律保障。由于現行法律只有關于業務主管單位對所屬社團提供資金的規定，而像會館這樣的組織，資金保障方面的法律仍屬空白。地方政府提供經費支持，并非意味組織失去民間性與獨立性，成為政府附庸。經費由政府補給并非不可，關鍵問題是，組織不能太依賴政府，更不能因經費由政府提供，就以官意辦事。因此，處理好這兩者之間的矛盾，才是解決問題的關鍵所在。

3. 與政府其他部門無法有效協調。主要表現在會館與當地街道辦事處的關系上。由于在財產上，會館與街道辦事處有利益關聯，就無法拒絕其分享經營成果。例如街道辦事處會要求會館無償提供某些服務，給其正常運營增加額外負擔。此外，在決策上，街道辦事處也常常插手過問，產生分歧。

(三)制度基礎與政策環境缺失

現行法規對非營利組織約束有余，扶持不足。雖已出臺社團、民辦非企業單位及基金會等管理條例，但對會館這樣的“民辦官助”型組織，還未建立起一套規范化的法律約束機制，導致其內部運行、財務管理、產權關系等出現問題。其次，組織治理政策的可操作性不強，原則化語言過多，“重程序規范、輕實體約束”的“路徑依賴”也給互動帶來不小阻力。

(四)會館自身發展能力不足

“民辦官助”型組織不免要與當地政府發生聯系，因此，在主動性、創造性和進取精神上有待進一步提高。組織自身發展能力不足，集中表現為專業化程度不高、工作效率低下、缺乏有效領導、公信力不強、工作方式呈行政化傾向、治理機制不科學等。

四、促進會館與政府養老良性互動的路徑選擇

(一)從政府的視角看

1.資源讓渡。(1)空間資源讓渡。浦東新區政府提供大面積的免費場所，街道辦事處將一所閑置托兒所交予作養老院使用，既提高了公共資源的使用效率，又緩解了資金投入之不足。(2)權力資源讓渡。一方面變組織成立“預審制”為“登記制”，解除組織“合法性”與“自治性”的二元困境，降低準入門檻，增強組織獨立性;另一方面讓渡部分執行權，將執行性與服務性的具體工作分離出去，由非營利組織承擔。(3)利益資源讓渡。建立標準化的采購制度，購買養老服務，并向捐贈的機構與個人，給予稅收優惠。

2.有效引導。一方面，對組織宏觀發展進行科學規劃，因地制宜，成立專家咨詢委員會，對經營方向與戰略進行系統論證，重點培育適應政府職能轉變，并與人民生活密切相關的組織;另一方面，提供良好的外部發展環境，尤其在與其它企事業單位的互動上，當地政府應發揮中介引導作用，促進政府、企業、社會組織的有效協作。

3.加強監督。在登記管理方面，由“事前限制”變為“事后監管”，指導會館自覺建立組織自律與責任追究機制，規范經營行為;在法律監管方面，增補、調整、修改、完善現行規定，對會館內部治理、財務預算、績效評估、稅收優惠等制度做出更具操作性的增補。

(二)從會館的視角看

1.提高會館公信力。首先，加強成員素質培養，糾正工作人員不合法與不道德行為，強化其公民意識與服務奉獻精神，并完善監督機制、自律機制、財務預算機制以及績效評估體系，對具體行為進行約束與監督;其次，引入“社會交待機制”，經營者主動向社區及當地政府交待工作，接受社會監督;再次，建立同行互律機制，通過行業協會、認證制度等方式，對日常運作進行監督與評定，使監督工作更加專業化、科學化、客觀化。

2.保持會館獨立性。相當多的“民辦官助”型非營利組織過分依賴地方政府，甚至成為附屬機構，難以在公共服務領域發揮應有功能，這些“準政府部門”帶有濃厚的官方色彩及行政化傾向，喪失了組織的獨立性。因此，會館應加強與政府溝通，克服過度依賴思想，也應不斷尋求創新，根據新的需求動態，制定新的運營策略。

3.引入“第三方評估”。借鑒西方管理之經驗，在互動過程中引入“第三方評估”機制，即:由具有法定權威的中介機構制定標準，對會館日常工作及項目運營進行評估，為評價組織工作提供參考依據。這樣不僅可改善互動的外部環境，建立強有力的社會支持體系，也有利于彌補政府職能，為社區老人提供優質高效的養老服務。

總之，以社區為載體，非營利組織與地方政府互動，共同承擔養老保障供給責任，是國際上認可的做法。由于諸多因素制約，非營利組織參與公共服務的效能尚未充分發揮，因此，以政府為主導，明確政府角色與資源讓渡責任，為互動提供政策支持，同時加強組織自身建設，就是保證有效互動的前提。

參考文獻:

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[4]成志剛，劉麗華.論我國非營利組織參與社會保障的理論依據[J].理論界，2006，(4).

[5]楊團.社區公共服務設施托管的新模式——以羅山市民會館為例[J].社會學研究，2001，(3).

[6]華愛.從羅山市民會館看非營利組織的生存[J].上海城市管理職業技術學院學報，2006，(3).

(作者單位:湖南大學政治與公共管理學院)