試論事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀與體制改革存在的問題

摘要:年初，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部制訂下發(fā)了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》(下稱《改革方案》)，并開始在廣東、上海、重慶、浙江、山西五省市試點(diǎn)，引起了公眾的廣泛關(guān)注和熱議。將結(jié)合事業(yè)單位現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀對(duì)此次改革中存在的問題進(jìn)行簡(jiǎn)要論述。

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn);事業(yè)單位;體制改革;問題

中圖分類號(hào):F8440文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)01-0088-02

一、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距的現(xiàn)狀

經(jīng)過十余年的探索和實(shí)踐，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，已經(jīng)取得了顯著的成效，但由于制度的分割化，改革措施的覆蓋面不全，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問題逐漸顯露出來。企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇差距已成為一個(gè)越來越突出的社會(huì)問題。

1.養(yǎng)老金待遇差距。20世紀(jì)90年代中期以前，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行相近的退休金政策，退休待遇差距不大。1990年，中國(guó)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)職工年人均離休和退休費(fèi)分別為1 664元、1 889元和2 006元，差距并不大。2001年分別為6 573元、11 324元、12 215元，企業(yè)退休人員的年均養(yǎng)老金僅相當(dāng)于事業(yè)單位退休人員年均養(yǎng)老金的53.8%，相當(dāng)于機(jī)關(guān)退休人員年均養(yǎng)老金的58%，差距加大。2004年，中國(guó)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)職工人均離休和退休費(fèi)分別為8 081元、14 911元和16 532元，企業(yè)退休人員的年人均養(yǎng)老金僅為機(jī)關(guān)退休人員的48.8%，差距十分明顯。

2.養(yǎng)老金替代率差距。養(yǎng)老金替代率是用來表示養(yǎng)老保險(xiǎn)人在領(lǐng)取期的生活水平對(duì)領(lǐng)取前生活水平的替代程度，它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。將每一部門的人均養(yǎng)老金與該部門的職工平均工資相比，即為各部門的平均養(yǎng)老金替代率。1995—2002年，事業(yè)單位的退休金替代率在103.03%和92.11%之間波動(dòng)，機(jī)關(guān)單位的退休金替代率由94.46%上升到104.56%，企業(yè)單位的替代率由1995年的77.3%下降到2002年的59.28%。到2004年，中國(guó)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老金替代率分別為52%、90%和93%。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的原因

社會(huì)上對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的原因有兩種看法:

1.為財(cái)政減負(fù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，自2003年開始，中國(guó)60歲以上人口達(dá)1.3億人，占人口總數(shù)的10%，按國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)重要的、關(guān)系民生的議題，逐漸進(jìn)入大眾的視野。而目前，事業(yè)單位工作人員超過3 035萬人，幾乎占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的80%。1990年，全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，目前已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元。由此可見，在供養(yǎng)事業(yè)單位人員方面，隨著事業(yè)單位退休人員的增加，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)將會(huì)越來越重。由此，很多人都認(rèn)為，國(guó)家是考慮到財(cái)政壓力的因素，才首先從人數(shù)最多的事業(yè)單位開始試點(diǎn)改革。

2.實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的公平和統(tǒng)一。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)員工福利與社會(huì)保障學(xué)系主任王國(guó)軍說，不排除財(cái)政壓力這方面的因素，但是從積極的方面來看，此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)主要還是將分割化、碎片化的社會(huì)保障制度整合起來，形成統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，尋求社會(huì)保障制度內(nèi)部的公平和統(tǒng)一。

對(duì)此人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義表示，對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，有人認(rèn)為是為財(cái)政甩包袱，有人認(rèn)為這是大幅度降低事業(yè)單位退休人員的退休待遇水平，這都是誤解。胡曉義指出，改革一是要解決由單位保障變成社會(huì)保障的問題，在全社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)籌互濟(jì);而是要解決權(quán)力和義務(wù)對(duì)等的問題，鼓勵(lì)大家更好地做貢獻(xiàn)，多繳費(fèi)，長(zhǎng)時(shí)間繳費(fèi)。國(guó)務(wù)院在研究試點(diǎn)時(shí)的原則是“老人老辦法，中人逐步過度，新人新制度”，“就高不就低，逐步過渡”。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革存在的問題

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案已正式下發(fā)，上海、浙江、廣東、山西、重慶五個(gè)試點(diǎn)省市已做好啟動(dòng)準(zhǔn)備工作。試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。但政策中的一些問題引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。

1.改革方案缺乏執(zhí)行細(xì)則。由于此次改革范圍涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水、廣播電視、新聞出版等多個(gè)領(lǐng)域，涉及人員超過3 035萬人，應(yīng)慎重行事，方案有很多值得認(rèn)真思考的地方:缺乏細(xì)致的分類指導(dǎo)，事業(yè)單位還分全額撥款、差額撥款、自收自支，如何區(qū)別對(duì)待不明確;配套改革措施不明確、不細(xì)致，簡(jiǎn)單沿用企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的辦法也有失偏頗。

2.決策者排除于改革之外，有失公平。推進(jìn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，有利于破除社會(huì)保障制度長(zhǎng)期存在的不合理的制度分割、各行其是的“碎片化”現(xiàn)象。引發(fā)多方質(zhì)疑的一個(gè)焦點(diǎn)是，這次改革的設(shè)計(jì)者——公務(wù)員群體本身未能成為改革的對(duì)象，使公眾對(duì)改革所能達(dá)到的公平性，產(chǎn)生了疑慮。即使改革必須始于事業(yè)單位，最終要把公務(wù)員納入，也應(yīng)有一個(gè)詳細(xì)的改革時(shí)間表，應(yīng)讓公務(wù)員一起參加改革，公務(wù)員身先士卒，可取信于民，減少社會(huì)阻力，贏得全社會(huì)的支持。

3.事業(yè)單位養(yǎng)老待遇可能下降，使改革方案是否會(huì)面臨巨大的社會(huì)壓力。據(jù)專家測(cè)算，如果“事業(yè)單位的養(yǎng)老金按照企業(yè)模式計(jì)發(fā)”，一名事業(yè)單位的工作人員在職工資是每月5 000元，假設(shè)他的工齡是35年，按現(xiàn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度計(jì)算，他退休可拿到4 000元左右，而換成企業(yè)模式發(fā)放，養(yǎng)老金只能拿到2 000元左右。這意味著改革后，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金要少拿一半左右。以事業(yè)單位為改革突破口，將會(huì)有約3 050萬人的利益容易受到損害，改革的阻力可想而知。雖然胡曉義副部長(zhǎng)表示改革方案原則之一是養(yǎng)老金“就高不就低，逐步過渡”，但是就高的政策依據(jù)、操作依據(jù)又是什么呢?

4.新制度的實(shí)施會(huì)不會(huì)影響事業(yè)單位的公共服務(wù)性質(zhì)。事業(yè)單位是中國(guó)特有的產(chǎn)物，大致分為行政類、服務(wù)類、經(jīng)營(yíng)類。近些年，隨著大勢(shì)所趨，事業(yè)單位被逐步剝離了行政職能，開始向“公共服務(wù)”本位回歸。在此趨勢(shì)之下，公益類事業(yè)單位由于“去市場(chǎng)化”要求，不能分享市場(chǎng)化潮流的豐厚收益，職工收入一般普遍偏低。一些發(fā)達(dá)國(guó)家把國(guó)立學(xué)校、醫(yī)院納入到公務(wù)員系列，其目的之一是為了遏制以營(yíng)利為目的，體現(xiàn)為公眾服務(wù)的性質(zhì)。中國(guó)把公有的學(xué)校、醫(yī)院排斥在公務(wù)員之外，現(xiàn)在還要退休金企業(yè)化，其結(jié)果可能會(huì)推動(dòng)新一輪的追求“利潤(rùn)”，教師、醫(yī)護(hù)人員等為今后能有體面的退休生活，會(huì)想方設(shè)法多獲取錢以備后用，其結(jié)果必然影響中國(guó)公共事業(yè)的整體發(fā)展。

四、針對(duì)以上問題，筆者認(rèn)為改革方案應(yīng)該著力解決好以下幾個(gè)問題

1.細(xì)化改革方案，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類指導(dǎo)。新方案應(yīng)建立資金來源多渠道，國(guó)家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的基金繳費(fèi)機(jī)制。由財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)從國(guó)家對(duì)事業(yè)單位撥款中分列出來，部分用以支付應(yīng)由單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其余部分用作適當(dāng)增加職工工資，以保證個(gè)人負(fù)擔(dān)其部分養(yǎng)老費(fèi)時(shí)，不至于降低生活水平。差額撥款的事業(yè)單位，由財(cái)政負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)中，也應(yīng)當(dāng)列出養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的相應(yīng)比例，用于繳納職工的部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。自收自支的事業(yè)單位，則應(yīng)比照企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法，由單位和個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

2.統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，實(shí)現(xiàn)改革方案的公平性。作為社會(huì)安全穩(wěn)定系統(tǒng)重要組成部分的社會(huì)保障制度，其公平性是第一位的，它本身就是為了平衡社會(huì)收入和財(cái)富差距而建立起來的，將擁有政府公權(quán)優(yōu)勢(shì)地位的群體納入改革方案，將會(huì)在很大程度上促進(jìn)社會(huì)的和諧，減少改革方案的阻力。

3.實(shí)行更高層次的統(tǒng)籌，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支撐能力，進(jìn)而保證事業(yè)單位養(yǎng)老待遇不降。統(tǒng)籌層次的高低與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支撐能力的大小成正比。實(shí)行更高層次的統(tǒng)籌，是一種解決機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的有效手段。目前我市機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌體制實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌、本級(jí)財(cái)政平衡收支的制度。這種制度統(tǒng)籌范圍小、層次低、基金管理分散、收益率低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。我們可以根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政管理體制和各縣(市)區(qū)之間財(cái)力上的差異，建議省政府考慮在適當(dāng)時(shí)間實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，提升統(tǒng)籌層次以增強(qiáng)養(yǎng)老基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，同時(shí)政府加強(qiáng)對(duì)公益事業(yè)的監(jiān)管。如果既要體現(xiàn)養(yǎng)老政策的公平一致性，又要保證事業(yè)單位的公共服務(wù)性質(zhì)，那么政府的“掌舵”職能和事業(yè)單位市場(chǎng)化運(yùn)作的“劃槳”職能相對(duì)分離就非常必要了，政府掌舵能力建設(shè)對(duì)防范和控制公共風(fēng)險(xiǎn)具有關(guān)鍵性的意義。具體措施有:(1)建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保制定出的公共政策與政府所代表的公共利益相一致;(2)突出監(jiān)管價(jià)格，確保價(jià)格管制的透明性與公用事業(yè)定價(jià)的科學(xué)性，既要讓經(jīng)營(yíng)者賺錢，又不能讓價(jià)格過高，否則會(huì)損害消費(fèi)者的利益。

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