試論事業單位養老保險制度的現狀與體制改革存在的問題

摘要:年初，國家人力資源和社會保障部制訂下發了《事業單位養老保險制度改革方案》(下稱《改革方案》)，并開始在廣東、上海、重慶、浙江、山西五省市試點，引起了公眾的廣泛關注和熱議。將結合事業單位現行養老保險現狀對此次改革中存在的問題進行簡要論述。

關鍵詞:養老保險;事業單位;體制改革;問題

中圖分類號:F8440文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0088-02

一、中國養老保險待遇差距的現狀

經過十余年的探索和實踐，中國的養老保險制度改革，已經取得了顯著的成效，但由于制度的分割化，改革措施的覆蓋面不全，使養老保險制度中存在的問題逐漸顯露出來。企業與機關事業單位退休人員的待遇差距已成為一個越來越突出的社會問題。

1.養老金待遇差距。20世紀90年代中期以前，企業與機關事業單位實行相近的退休金政策，退休待遇差距不大。1990年，中國企業、事業和機關職工年人均離休和退休費分別為1 664元、1 889元和2 006元，差距并不大。2001年分別為6 573元、11 324元、12 215元，企業退休人員的年均養老金僅相當于事業單位退休人員年均養老金的53.8%，相當于機關退休人員年均養老金的58%，差距加大。2004年，中國企業、事業和機關職工人均離休和退休費分別為8 081元、14 911元和16 532元，企業退休人員的年人均養老金僅為機關退休人員的48.8%，差距十分明顯。

2.養老金替代率差距。養老金替代率是用來表示養老保險人在領取期的生活水平對領取前生活水平的替代程度，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。將每一部門的人均養老金與該部門的職工平均工資相比，即為各部門的平均養老金替代率。1995—2002年，事業單位的退休金替代率在103.03%和92.11%之間波動，機關單位的退休金替代率由94.46%上升到104.56%，企業單位的替代率由1995年的77.3%下降到2002年的59.28%。到2004年，中國企業、事業和機關單位養老金替代率分別為52%、90%和93%。

二、事業單位養老保險制度改革的原因

社會上對養老保險制度改革的原因有兩種看法:

1.為財政減負。據國家統計局最新數據顯示，自2003年開始，中國60歲以上人口達1.3億人，占人口總數的10%，按國際通行標準，中國已進入老齡化社會。養老保險作為一項重要的、關系民生的議題，逐漸進入大眾的視野。而目前，事業單位工作人員超過3 035萬人，幾乎占全國財政供養人數的80%。1990年，全國機關事業單位退休費總額僅為59.5億元，目前已經遠遠超過千億元。由此可見，在供養事業單位人員方面，隨著事業單位退休人員的增加，政府的財政負擔將會越來越重。由此，很多人都認為，國家是考慮到財政壓力的因素，才首先從人數最多的事業單位開始試點改革。

2.實現社會保障制度的公平和統一。對外經濟貿易大學員工福利與社會保障學系主任王國軍說，不排除財政壓力這方面的因素，但是從積極的方面來看，此次事業單位養老保險改革試點主要還是將分割化、碎片化的社會保障制度整合起來，形成統一的人力資源市場，尋求社會保障制度內部的公平和統一。

對此人力資源和社會保障部副部長胡曉義表示，對事業單位養老保險制度改革，有人認為是為財政甩包袱，有人認為這是大幅度降低事業單位退休人員的退休待遇水平，這都是誤解。胡曉義指出，改革一是要解決由單位保障變成社會保障的問題，在全社會范圍內統籌互濟;而是要解決權力和義務對等的問題，鼓勵大家更好地做貢獻，多繳費，長時間繳費。國務院在研究試點時的原則是“老人老辦法，中人逐步過度，新人新制度”，“就高不就低，逐步過渡”。

三、事業單位養老保險體制改革存在的問題

事業單位養老保險制度改革方案已正式下發，上海、浙江、廣東、山西、重慶五個試點省市已做好啟動準備工作。試點的主要內容包括:養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。但政策中的一些問題引起了社會的普遍關注。

1.改革方案缺乏執行細則。由于此次改革范圍涉及教科文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等多個領域，涉及人員超過3 035萬人，應慎重行事，方案有很多值得認真思考的地方:缺乏細致的分類指導，事業單位還分全額撥款、差額撥款、自收自支，如何區別對待不明確;配套改革措施不明確、不細致，簡單沿用企業養老保險改革的辦法也有失偏頗。

2.決策者排除于改革之外，有失公平。推進事業單位工作人員養老保險改革，有利于破除社會保障制度長期存在的不合理的制度分割、各行其是的“碎片化”現象。引發多方質疑的一個焦點是，這次改革的設計者——公務員群體本身未能成為改革的對象，使公眾對改革所能達到的公平性，產生了疑慮。即使改革必須始于事業單位，最終要把公務員納入，也應有一個詳細的改革時間表，應讓公務員一起參加改革，公務員身先士卒，可取信于民，減少社會阻力，贏得全社會的支持。

3.事業單位養老待遇可能下降，使改革方案是否會面臨巨大的社會壓力。據專家測算，如果“事業單位的養老金按照企業模式計發”，一名事業單位的工作人員在職工資是每月5 000元，假設他的工齡是35年，按現行的事業單位養老保險制度計算，他退休可拿到4 000元左右，而換成企業模式發放，養老金只能拿到2 000元左右。這意味著改革后，事業單位人員養老金要少拿一半左右。以事業單位為改革突破口，將會有約3 050萬人的利益容易受到損害，改革的阻力可想而知。雖然胡曉義副部長表示改革方案原則之一是養老金“就高不就低，逐步過渡”，但是就高的政策依據、操作依據又是什么呢?

4.新制度的實施會不會影響事業單位的公共服務性質。事業單位是中國特有的產物，大致分為行政類、服務類、經營類。近些年，隨著大勢所趨，事業單位被逐步剝離了行政職能，開始向“公共服務”本位回歸。在此趨勢之下，公益類事業單位由于“去市場化”要求，不能分享市場化潮流的豐厚收益，職工收入一般普遍偏低。一些發達國家把國立學校、醫院納入到公務員系列，其目的之一是為了遏制以營利為目的，體現為公眾服務的性質。中國把公有的學校、醫院排斥在公務員之外，現在還要退休金企業化，其結果可能會推動新一輪的追求“利潤”，教師、醫護人員等為今后能有體面的退休生活，會想方設法多獲取錢以備后用，其結果必然影響中國公共事業的整體發展。

四、針對以上問題，筆者認為改革方案應該著力解決好以下幾個問題

1.細化改革方案，對事業單位進行分類指導。新方案應建立資金來源多渠道，國家、單位和個人共同負擔養老保險費用的基金繳費機制。由財政全額撥款的事業單位，其養老保險費應從國家對事業單位撥款中分列出來，部分用以支付應由單位繳納的養老保險費，其余部分用作適當增加職工工資，以保證個人負擔其部分養老費時，不至于降低生活水平。差額撥款的事業單位，由財政負擔的經費中，也應當列出養老保險基金的相應比例，用于繳納職工的部分養老保險費。自收自支的事業單位，則應比照企業職工的基本養老保險繳費辦法，由單位和個人共同承擔養老保險費。

2.統一機關事業單位養老保險政策，實現改革方案的公平性。作為社會安全穩定系統重要組成部分的社會保障制度，其公平性是第一位的，它本身就是為了平衡社會收入和財富差距而建立起來的，將擁有政府公權優勢地位的群體納入改革方案，將會在很大程度上促進社會的和諧，減少改革方案的阻力。

3.實行更高層次的統籌，提高養老保險基金的支撐能力，進而保證事業單位養老待遇不降。統籌層次的高低與養老保險基金支撐能力的大小成正比。實行更高層次的統籌，是一種解決機關事業養老保險基金收不抵支的有效手段。目前我市機關事業養老保險統籌體制實行縣級統籌、本級財政平衡收支的制度。這種制度統籌范圍小、層次低、基金管理分散、收益率低、抗風險能力弱。我們可以根據現行財政管理體制和各縣(市)區之間財力上的差異，建議省政府考慮在適當時間實行省級統籌，提升統籌層次以增強養老基金的抗風險能力。

4.事業單位運營市場化，同時政府加強對公益事業的監管。如果既要體現養老政策的公平一致性，又要保證事業單位的公共服務性質，那么政府的“掌舵”職能和事業單位市場化運作的“劃槳”職能相對分離就非常必要了，政府掌舵能力建設對防范和控制公共風險具有關鍵性的意義。具體措施有:(1)建立相對獨立的監管機構，確保制定出的公共政策與政府所代表的公共利益相一致;(2)突出監管價格，確保價格管制的透明性與公用事業定價的科學性，既要讓經營者賺錢，又不能讓價格過高，否則會損害消費者的利益。

參考文獻:

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