試論西部行政執法體制建設

摘要:“西部開發”給西部帶來了機遇同時也使西部面臨前所未有的挑戰，行政系統的高效、公正、文明的執法是這項大業成功與否的一項關鍵性因素?，F實中的西部執法行為卻存在著種種問題，從行政執法系統存在的問題入手，分析原因，最終立足于行政執法體制建設角度對西部行政執法問題解決策略進行了淺顯的論述。

關鍵詞:西部;行政執法;體制

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0213-02

行政執法活動作為最直接、廣泛的法治活動環節，它的活動情況直接關系到廣大人民群眾的切身利益和生活質量。目前如何在西部大開發的機遇和挑戰面前，實現西部官員高效、公正、文明的行政執法是實現中國西部開發戰略的重要一環。但現實中，由于行政執法活動的特殊性亦使得行政執法領域中的腐敗現象層出不窮，成為西部大開發壯麗畫卷上的一處敗筆。

腐敗是國家機關和國有企業的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認的行為規范，濫用公共權力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為[1]。那么行政執法中的這些腐敗現象的共性歸納起來無非為以下表現:(1)執法過程中，對公共利益目的迷失。(2)執法過程中，對自身行為責任的輕視。(3)執法過程中，對自身職位權力的主觀膨脹。(4)執法過程中，對當事人權益的漠視。

馬克思主義哲學關于因果關系的客觀普遍性原理告訴我們:原因和結果是相互依存的。有因必有果，有果必有因。沒有無因之果，也沒有無果之因。任何事物和現象都是基于一定的原因而產生的。行政執法腐敗現象的滋生和蔓延當然也不例外。從法制的角度講，行政腐敗滋生、蔓延的原因主要有以下幾點:

首先，“人治”觀念是行政執法腐敗的根源。長期以來，人們將行政等同于管理。中國古書中所謂“召公、周公行政”，即指國家政務管理[2]。而作為現代行政學中行政的概念，則來源于美國的威爾遜和古德諾。二者把行政從一般意義上的政務活動中分離出來，認為一般意義的政務活動都存在著兩種主要的或基本的職能:國家意志的表達和執行[3]。而“行政與這些政策的執行相關”[4]。

但執行并不等于執法。執法在執行中的比重決定行政的性質。古代社會雖然也存在某些法律，但數量無疑很少，而且古代一般沒有由人民選舉產生、反映人民意志的專門立法機關。因此，古代官僚機構的行政主要是執行最高統治者和上級官僚機構的命令、指示，而不是執行法律;即使其中有一星半點的執法因素，也完全不能影響古代行政的整體性質。古代行政整體上只能是行政管理，而不可能是“行政執法”。

中國行政從“管理”到“執法”的轉變(性質上的根本轉變)是從20世紀80年代中期開始的。1984年，全國人大常委會委員長彭真同志在一次與新聞界人士的座談會上明確提出中國要開始一個歷史性的轉變:“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。”[5] 此后，國家立法明顯加快了步伐，1984—1990年制定的法律和重要行政法規達幾百件之多。中國的行政在整體上應認為已初步實現了由“管理型”到“執法型”、由“人治型”到“法治型”的轉變，“行政管理”在很大程度上已轉化成了“行政執法”。

但不可否認的現實是:由于傳統行政管理“人治”思維的慣性、立法的缺陷、執法人員自身認識的缺陷等因素，使得目前行政執法人員執法過程中的“人治”觀念始終存在，也正是行政執法腐敗現象發生的根源。

其次，行政執法體制的缺陷是滋生行政執法腐敗的溫床。行政執法體制是指行政執法機關的組織制度，主要包括行政執法機關的結構體系、職能配置、權限劃分和行政政權的運作方式等。 “一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵6] 行政執法體制的不建全使執法過程中的問題行為發生成為可能。中國現有的執法體制建設還很不完善，主要表現在以下幾個方面。(1)橫向職能劃分不清，職能協調不暢，導致部門、地區之間以權執法、利益爭奪和部門、地區之間保護主義嚴重，互相推諉扯皮，抵消行政執法合力。(2)縱向權力分配不清，監察督導不利，導致部門、地區違法“立法”。(3)內外接口不暢，民主參與不足，導致非法執法主體不絕。直接損害公民利益。(4)對外界限劃分不清，職能轉變意識貧弱，導致政企不分，官商合一。

第三，公民參與制度建設的滯后進一步加劇了行政執法腐敗的產生。如果關于公民權利的觀念尚未成熟，如果關于公民權利的諸多制度安排依然短缺，那么，結果必然是政府權力和公民權利二者關系的失衡[7]。因此，公民參與制度的發展，構成了政府規范行政的重要前提。行政執法行為的有效實施，除了執法主體(行政機關)對執法行為的理性認知和客觀制度環境的制約之外，另一個不可或缺的因素就是行政執法的相對人(又可以被視為執法行為的另一主體，此屬于哲學問題，這里不作討論)對行政執法行為過程的有效互動。這其間將會有大量的信息的攝取和整合，顯然普通公民并沒有這樣的信息儲備和信息處理的能力。此時唯一可行的方式就是在行政執法行為過程中設定特定的制度強化引導，使其在具體涉及其自身執法行為過程中按照特定的方式、渠道去獲取必要、規范的信息，借此左右自己的行為按照公正、高效、規范的原則維護自己的應有權益。

“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”，這是溫家寶總理在政府工作報告中談到加強政府自身建設時所說的。這三句話道出了政府依法行政的本質所在[8]。“因為公共機關不能在職權范圍以外行事，這是行政法的基本原理。”此即所謂的“越權無效說”[9]。其目的在于保護公民不遭受不公平的待遇和濫用權力之害。然而，“政策分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的規定目標，獲得應有的利益?！盵10]

下面具體從組織體制角度展開論述。關于如何完善行政執法體制，改革開放以來，政府在這方面亦有了許多重大舉措，許多學者在這方面也做了許多探討，綜合之下我們認為至少應該著眼于以下幾個方面:

1.要進一步轉變政府部門職能，實現“兩個分開”。目前，政府職能轉變和行政管理體制改革尚未完全到位，行政機關仍然管了很多不該管、管不了、管不好的事情，職責不清、執法不規范的問題相當嚴重;與此同時，行政執法體制中還存在著政策制定職能與監督處罰職能不分、監督處罰職能與技術檢驗職能不分等現象。因此，需要我們進一步轉變政府職能，理清政府內部上下級之間和政府機關各部門之間、政府機關與社會組織之間的關系，實現“兩個分開”，即要改變政府部門既管審批又管監督的體制，將制定政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能分開，改變行政執法機構既管查處又管檢驗的體制，將監督處罰職能與技術監督職能分開。

2.進一步加強和完善綜合執法體制建設。從20世紀90年代中期開始，以解決多重執法、多頭執法為主要目的，以相對集中行政處罰權為核心內容的綜合執法體制改革在各地先后展開。目前，以城市管理為代表的綜合執法體制改革已經由少數城市擴展到全國70多個城市，并從城市管理領域擴展到經濟、文化等領域，成為中國公共行政發展的一個亮點，也是中國西部建設過程中，行政執法體制改革的重要舉措。

3.建立行政執法責任制。建立健全政府行政執法責任制度，是有效實施中央政府西部大開發戰略、營造良好的政府行政執法環境的一項重要的制度保障。建立行政執法責任制的目的，就是要規范行政執法行為，強化行政執法的監督機制，實現行政執法過程中的權責一致、賞罰分明，從而提高行政執法水平，以便消除行政執法領域中的腐敗現象。

4.完善行政執法的救濟機制 。要為實施中央政府西部大開發戰略、營造良好的政府行政執法環境，還必須切實做好行政復議和行政訴訟工作，進一步完善行政執法行為的救濟渠道 。在現代法治社會中，為了使違法的行政執法行為得到及時有效的糾正，同時也為了使那些受到違法行政侵害的行政相對人的合法權益能夠得到切實可靠的救濟，各國都建立了相應的一整套行政執法行為的救濟制度。中國近年來也先后建立了對行政執法行為的救濟制度。具體說來，就是由國家立法機關先后制定并實施了《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》。

5.行政執法方式公開化——積極建設公民參與機制。任何一種治國方略的貫徹實施都需要人民群眾的支持和參與，依法行政也不例外[11]。而實現公民的有效參與，行政方式的公開化是基礎，也只有實現了行政執法方式的公開化，才使得公民參與、監督執法行為成為可能。行政執法方式的公開化是20世紀中葉以后經濟形態由工業經濟向新經濟轉型和過渡的反映。其直接的表現是當時迅速發展和推廣的行政法基本原則——行政公開原則和相應的法律法規，如美國1962年制定的《陽光中的政府法》。

總之，為了治理西部大開發中公權腐敗行政執法改革是一次全方位的改革，不僅涉及行政管理的方式、方法，而且涉及行政的范圍、國家行政與社會公共行政的關系，進而涉及到行政的目標、宗旨，是機制的整體轉換。是需要我們社會各界共同努力和奮斗的長期過程。

參考文獻:

[1]于風政 .論“腐敗”的定義[J].新視野，2003，(5).

[2]夏書章.行政管理學[M].太原:山西人民出版社，1985:1.

[3][美]F.J.古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社，1987:12.

[4]夏書章.行政管理學[M].廣州:中山大學出版社，1991:3.

[5][美]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海:上海三聯書店，1994:3-5.

[6]呂恒立.依法行政的制度基礎:第23卷[J].河北學刊，2003，(2):88.

[7]王比學，丁曼麗，施娟.法治政府新理念——代表委員談依法行政:[N].人民日報，2004-03-14(05).

[8]龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京:法律出版社，2003:311.

[9]陳慶云.公共政策概論[M].北京:中央廣播電視大學出版社，2003:6.

[10]應松年，袁曙宏.走向法治政府[M].北京:法律出版社，2001:428.

[11]趙肖藥.張建康.行政權的定位與政府機構改革[J].中國法學，1999，(2).[責任編輯 王曉艷]