農村最低生活保障管理中的問題與對策

摘要:闡述了農村最低生活保障制度在安徽省的實施現狀，通過分析其在實施過程中存在的問題，從對象管理、模式管理和資金管理三方面提出了切實可行的解決對策，以期完善低保制度，使之更好地發揮其應有的作用。

關鍵詞:農村;最低生活保障制度;對象管理;模式管理;安徽省

中圖分類號:D422.7文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0059-02

一、安徽省農村最低生活保障管理取得的成就

1994年以來，中國農村最低生活保障制度經歷了一個從創建到確立的過程。作為一個地處中西部地區、經濟發展相對滯后、貧困人口相對較多的農業大省，安徽省也于2004年相繼在馬鞍山、蕪湖、銅陵、淮南、淮北及五河、金寨等七縣(市)初步建立了農村低保制度。

這一制度自實施以來，規范了農村救助政策、完善了農村社會保障體系、為農村低收入群眾特別是農村弱勢群體的最低生活構筑了一道堅實屏障，取得了顯著的成就。

截至2007年1月，安徽省共救助農村特困群眾130.9萬人，每人每年平均補差260元，月補差21.16元，累計支出救助金34 034萬元，并于2007年在全省全面建立了農村最低生活保障制度。①

但是，農村低保制度在安徽省的實施過程中，也存在著一系列的問題，這些問題阻礙了安徽農村低保制度的順利開展，違背了實施這一制度的初衷，低保工作還有待于進一步改進。

二、安徽省農村最低生活保障管理中存在的主要問題

(一)低保對象管理中存在的問題

1.家庭收入難以確定，救助對象難以甄別。目前，各級政府部門普遍采用的是“農民純收入”的辦法計算并確定最低生活保障標準，但是，由于農民的收入中糧食等實物占有相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。并且農作物的收成受季節和自然災害的影響較大，所以其收入具有不穩定性，難以計算。

2.低保對象的動態管理不夠完善。當前，安徽省是把“三無人員”以及因傷、病、災致貧的人員作為農村低保的重點保障對象，而對新出現的貧困人口重視程度不夠，不能及時將其納入保障范圍。另外，“應出盡出”的退出機制具體執行起來也非常困難，由于就業、收入超標而主動要求退保的家庭寥寥無幾，低保退出機制難以實施，這直接影響了低保制度的社會效應。

(二)低保模式管理中存在的問題

1.低保標準較低，內容單一。安徽省現行的農村低保標準較低。以經濟較為發達的合肥市包河區為例，該區2009年上半年累計保障農村低保對象3 205戶次、6 930人次，發放保障金149.736萬元，月人均補差僅為36.01元。②這種標準只能保障絕對貧困人口的最基本的生活需要，使受保對象勉強填飽肚子。從保障內容上看，安徽省農村低保提供的保障僅限于物質幫助，缺少精神層面的人文關懷和發展層面的教育幫助。對貧困人口來說，提供物質幫助無疑是急需的，但低保制度不是簡單地讓貧困人口活下去，而是要讓他們“體面”地生活。貧困往往會伴隨心理障礙的發生，容易使人陷入孤獨、自卑的境地無法自拔，這時人文關懷就顯得尤為重要。

(三)低保資金管理中存在的問題

1.低保資金籌集機制不合理。農村低保資金的籌集目前實行的是以縣、鄉、村按比例分擔為主，中央和省級財政給予必要幫助為輔的方法。但是，低保制度運作的實際情況表明，該項制度設計存在嚴重缺陷。以安徽省為例，該省僅國家扶貧縣就有九個，越是困難貧困人口多的地方，財政狀況就越困難，加之稅收體制改革帶來的縣財政收入的減少，致使部分縣政府采取了“縮減保障面，壓低保障線”的做法，嚴重阻礙了應保盡保的實現。如果讓村集體經濟負擔一部分貧困人口的救助資金，也是不合時宜的。因為大部分地區的村集體功能已喪失殆盡，不具備這個經濟實力，讓村集體經濟負擔實際上就是無人負擔，這會對低保資金籌集的穩定性產生影響，并導致很多貧困人口救助標準的下降。

2.低保資金籌資渠道單一。安徽省低保資金來源主要是政府負責，實行縣、鄉、村三級按比例分擔，沒有相關的社會團體或鄉鎮企業對低保對象的贊助。即使有一兩個慈善機構提供贊助也只是局限于災后的臨時救濟，對于實行定量補助的低保制度沒有給予必要的支持，低保資金來源渠道單一。低保資金完全依靠縣、鄉、鎮政府的財政轉移支付，當政府財政狀況很緊張，而貧困人口又很多時，就會使政府落實低保資金的壓力過大，使農村低保資金難以及時到位，導致低保資金兌現的困難重重，長此以往，就會使農民對低保失去信心，難以長期推進低保制度，最終影響政府的形象。

三、完善安徽省農村最低生活保障管理的對策

(一)改進低保對象管理的對策

1.科學劃分收入類別，認真計算家庭收入。省政府應組織有關部門專業人員就低保對象的家庭收入進行深入而詳細的調研，科學劃分家庭收入的類別。建議把家庭收入劃分為種植、養殖、加工、勞務等純收入，以及接受或應該接受的扶(撫、贍)養費等。由于農村家庭收入的類別繁雜，價格因地而異，因此在家庭收入的計算上應本著宜粗不宜細的原則，制定一個科學的量化標準，分類進行匡算，然后根據以上的定量研究與分析，結合本省的實際情況，同時借鑒外省的成功做法，分類別、分情況地制定出屬于低保對象的條件和范圍，制定相關的細則加以規定。

2.加強低保動態管理，合理控制低保范圍。 為了嚴格并合理控制農村低保的范圍，建議安徽省逐步加強應保盡?；A之上的“人員有進有出、補助水平有升有降”的低保動態管理。為此，一方面，農村的低保對象不應該僅僅局限于“五保戶”和“絕對貧困人口”，而應適當照顧相對貧困人口和潛在貧困人口，要時時關注貧困人口的變化狀況，進行詳細的跟蹤調研。新出現的貧困人口要給予重視，并及時把他們納入低保行列，防止出現應保未保、不應保卻被保的現象。另一方面，通過及時宣傳黨和政府關于低保方面的政策規定，耐心細致地講解政府實施低保政策的目的意義及享受待遇的對象、范圍和標準，激發有勞動能力者再就業的積極性，鼓勵已經脫貧的農民在家庭收入超標時主動退出低保行列，以減輕制度的負擔。

(二)改進低保模式管理的對策

1.制定科學標準，據實適時調整。要發揮農村低保制度應有的功能，科學制定低保標準非常重要。世界各國當前大多以恩格爾定律為依據制定各自的低保標準，由于安徽省的低保水平低于全國的平均水平，應考慮適當提高低保標準。具體標準可依據農村居民基本生活(包括吃、穿、住、醫、教等)必需品的實際需求及各級政府財政實力實際承受能力等因素確定，并結合本地經濟發展水平和生活水平及物價指數的變化不斷調整，由當地政府予以公布。保障標準既不宜過高也不宜過低。建議依據國際貧困線法(貧困線標準應為人均純收入的1/3)和恩格爾系數法(貧困線標準應為食品支出占人均生活消費總支出的1/2)，結合物價指數變化并考慮各級財政的承受能力來制定，具體標準應不低于當地人均純收入的1/4。

2.重視人文關懷，豐富保障內容。我們在給予受保對象物質幫助的同時，也要給予其人文關懷。首先，要從心理上幫助其樹立脫貧致富的信心，讓他們對生活充滿希望。建議建立心理咨詢站，分發小冊子，宣傳心理健康知識;要定期聘請心理咨詢師解惑答疑;并熱情接待來訪人員，對來訪人員建立個人檔案，定期回訪以了解情況。其次，在教育方面，要為低保對象子女的教育提供幫助，減免其學雜費;為貧困農民就業提供免費崗前培訓，并給予技術指導，為其自身發展提供再教育的機會。再次，在就業方面，可以與中介公司建立聯系，為農民工就業收集信息，并免費為他們發布招聘信息;可以進行職業技術培訓，教授農民農業種植、養殖技術，鼓勵其自主創業;對即將外出就業的農民，要對其家庭給予適當的照顧，使其在外安心工作，解決后顧之憂。最后，對已享受低保救助但生活仍然很貧困的農民，還可以在就醫、住房、法律援助等方面為他們提供切實幫助，

(三)改進低保資金管理的對策

1.明確各級政府責任，完善資金籌集機制。原來的低保資金籌集機制不夠合理，嚴重影響了低保資金來源的穩定性和安全性。因此，當務之急是要完善低保資金籌集責任分擔機制，明確中央和地方各級政府的責任。第一，應改原來的縣(市、區)、鄉(鎮)、村三級共同分擔的方式為市、縣、鄉(鎮)三級財政按比例分擔。第二，完善省級財政撥款制度。省級財政應把農村低保資金列入預算、決算，做到年度預算、定期撥付、年終決算、結余流轉，充分發揮財政轉移支付的作用。第三，省級財政應安排專項資金對經濟困難的市予以適當的補貼，并且在國家財政狀況允許的情況下，向中央尋求幫助，獲得中央的財政撥款。

2.借助社會力量，拓寬籌資渠道。 目前，低保資金籌資渠道單一的問題比較嚴重，解決這一問題的重要對策是，建立以政府為主體、社會多方參與的多元化籌資機制，以廣辟渠道，多方籌資，在減輕政府財政壓力的同時保證資金的充足。一是借助社會力量，開展社會捐贈活動，積極與社會慈善組織合作，充分發揮民間慈善組織的作用。二是發行低保福利彩票，或者鼓勵企業積極參與進來。企業為低保注資不僅解決了低保資金的短缺問題，而且也實現了企業的社會價值，提升了企業的社會形象，為企業贏得較高的知名度和美譽度，可謂是實現了政府與企業的“雙贏”。三是可以視情況適時開征社會保障稅，實現城市與農村的統籌以及富裕人口與貧困人口的統籌，縮小彼此之間的貧富差距，借助社會互助，實現社會公平。

參考文獻:

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