村級債務形成的主要原因及化解對策

摘要:隨著農村稅費改革的不斷深入，長期積累而未妥善解決的村級債務問題便集中凸現出來，它不僅困擾農村經濟發展，也成為當前社會主義新農村建設的一大障礙。通過對湖南省中西部地區某鎮村級債務情況的實地調查，發現公益性事業投資欠債;集體經濟經營收入少，償債能力差;村級財務管理混亂是當地村級債務產生的主要原因，在此基礎上提出化解村級債務的具體對策和建議。以期為有效化解村級債務提供參考及研究如何化解村級債務提供理論依據。

關鍵詞:村級債務;主要原因;債務化解

中圖分類號:F32文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)01-0049-02

村級債務是當前農村工作中面臨的一個現實而又具體的問題，它既是一個經濟問題更是一個政策問題。經過幾年的努力，村級債務化解已取得了明顯的成效。但隨著改革開放的不斷深入和社會主義新農村建設面臨的新形勢，村級債務化解也面臨許多困難和新的問題，需要多種途徑和不懈努力才能解決。筆者主要依據對湖南省中西部地區某鎮村級債務的調查，對村級債務化解中存在的困難和問題進行分析，提出一些對策和建議，以期為基層黨委和政府有效化解村級債務提供參考及研究如何化解村級債務提供理論依據。

一、村級債務的現狀分析

筆者調查的鄉鎮位于湖南省中西部地區，全鎮有63 800人，其中鎮區人口1.5萬，鎮區面積達2平方公里。2008年并村后，全鎮下轄27個行政村，一個社區，面積232平方公里，是該鎮所在縣面積最大、人口最多的鄉鎮之一。2008年度，全鎮完成國民生產總值5.58億元，財政稅收為581.6萬元，而村級債務總額為1 359萬元，村級債務主要有以下幾個特點:

一是債務面寬量大。2008年有村級債務的行政村(社區)達到27個。27個欠債的行政村中，最高為62.5萬元，最低為11.75萬元，沒有村級債務的只有1個行政村。二是債務結構復雜。從借欠款結構看，鄉村債務主要包括銀行信用社貸款、內外單位和個人借款、農村合作基金會借款、向上級財政部門借款、托管改制后事業應付款。三是債務去向結構復雜，該鎮村級債務支出主要是以村級公益事業為主，支出為797萬元，此外，還有用于興辦企業支出102萬元;用于村級機構運轉226萬元;欠繳過往應繳款項49萬余元等，債務涵蓋社會經濟發展的各方面。

二、村級債務產生的原因分析

1.村級公益性支出超過了村級財政的承受能力。村級承擔的公共職能主要有以下幾項:一是農田水利設施建設;二是農村公路建設; 三是農村九年制義務教育支出，特別是20世紀90年代以來的農村教育達標和集資;四是貧困戶、五保戶的救助支出;五是集體福利設施的維護等群眾福利的支出。這些費用都是通過收取“公積金、公益金、管理費”實現的，但是收取的數額不足以應付公共支出的需要。以調查鄉鎮為例，全鎮2008年用于村級公益事業總投入為2 100多萬元，財政撥款及國家項目投入1 100多萬元，剩余部分全部來自于村級債務，全年共欠債797萬元，占全年村級債務總額的58.64%，其中用于道路及小城鎮建設占公益事業債務的88.83%。由于中國長期以來存在城鄉不同的公益事業投資機制，多年來，農村的公益事業投資是“分級配套投入民辦公助”的投資機制，使得村級組織要保證轄區內公共產品的基本需求，農村公益事業投資的自籌部分就必然落到了村級機構的肩上。由于農民的承受能力和受有關法律法規的約束，公益事業投資不可能完全讓農民來承擔，村級經營性盈利又難以適應其職能需求，村級公益性支出超出村級財政的承受能力，欠債就成為必然的結果。

2.鄉村級財務管理普遍混亂而形成的債務。從一定程度上來說，維持基層組織的正常運轉是需要開支和花費的，但由于基層組織的財務管理制度混亂，監督制約機制不健全，沒有配備專業的財務人員和財務機構，或因財務人員業務素質、職業素質過低，造成收支把關不嚴，費用審批撥款監管不到位，致使維持自身正常運轉費用嚴重超標，導致債臺高筑。如吃喝招待費、超標準租車、公款旅游屢禁不止，開支隨意性很大，黑洞很多，直接導致了債務的形成。有村干部為保住位子、充足臉面，增加新的福利項目，舉債搞福利的現象屢見不鮮。

3.由于政策及歷史原因形成的村級債務。農村稅費改革后，中央、省委嚴禁清收農民歷年欠款，村級債權不能清收，導致部分債務難以償還。市、鄉兩級財政只能保工資，保吃飯，不能保證化解村級債務。地區“普九”債務大，難化解，村級用于農村道路交通、農田水利基礎設施建設及“普九”建校形成的負債額大，占總債務比重也較大。稅費改革前由村干部借款墊交稅費等原因，由于村干部向個人借款數額大，占總債務額比重較大，由該鎮原村干部借款完成上交，多次向村要債，村里無力償還。在農村稅費改革前，當時由村財政墊付的部分農民的農業稅及其他應繳款項，而在稅費改革后就成為呆賬、死賬，導致該鎮到2008年底有49萬余元的農業稅欠繳款及其他款項呆賬不能收回，從而形成村級債務。

4.集體經濟經營收入少，償債能力差。調查發現，該鎮目前村級集體經濟組織絕大部分已沒有經營性收入來源，少部分村還有一定的經濟收入，都屬于招商引資企業投資辦廠承租場地租金及集體承包林地收入。村級集體經濟組織的經營性收入幾近枯竭，償債能力普遍較差，甚至難于承受其職能要求，就只能是欠債運轉。以該鎮縣級授牌的社會主義新農村為例，該村的主要經濟來源為縣直后盾單位的資金扶持及項目資金支持，而該村的主要集體經濟來源為:村集體磚廠銷售收入及15畝集體承包山林收入，其每年集體收益僅20余萬元，而該村公益事業支出、維持村級機構運轉及日常開支三項每年需要增加村級財政35萬元的負擔。村級集體經濟經營收益不能承載日益增加的村級集體經濟支出，村級償債能力差，是造成村級債務產生的關鍵原因。

三、村級債務化解對策分析

1.政府合理引導，彌補公益事業資金缺口。農村稅費改革后，一些地方存在著公益事業要辦、難辦的現象，對于公益事業所欠的債務要還沒能力還。基層黨委、政府要引導村級組織在公益事業建設上要用好用活政策，鼓勵和支持農民自愿捐資辦公益事業，按照“誰投資、誰受益，因地制宜、循序漸進，量入為出、量力而行”的原則，倡導農民自己的事自己辦。對公益事業建設所欠的債務以及項目建設，政府可采取項目補助，以獎代補等辦法給予支持，引導村級機構靈活運用好“一事一議”的財政獎補政策，彌補村公益事業建設資金缺口。

2.完善“村賬鎮管”制度，建立村級民主財務管理體系。堅持和完善“村賬鎮管”制度，對村賬鎮管的內容、方式、財務規定、報賬程序等作出了具體的規定，使各項工作逐步走向制度化、程序化、規范化。由鎮經管站在銀行設立銀行賬戶，加蓋鎮經管站印鑒，增強相互監督作用。

堅持實行村務公開，民主理財制度，建立村民議事組織，完善議事規則，規范財務公開的程序、形式和內容，對確需舉債興辦公益事業、重大財務開支必須由村支部、村委會提議，由民主理財小組討論是否合理，召開村民會議或村民代表會議討論通過方可實施，切實加強村級組織內部民主監督。要建立村干部責任審計和責任追究制度，對違反規定給村級組織造成新的不良債務的責任人，要依法追究經濟、行政等責任。

3.盤活村級集體資產，合理清收債權還債。對村集體擁有的集體企業、集體山林、閑置房產、廠房等固定資產等資源，進行資產評估和產權界定，合理估價，采取拍賣、租賃、承包、招商引資等形式，綜合開發利用，盤活集體資產，增加村級組織收入，化解村級債務以清收陳欠、活化集體資金。收欠還債是解決村級債務的重要措施之一[1] (母賽花，2007)，作為化解村級債務的有效措施，要根據不同欠款對象分類施策，確保回收，同時要妥善處理稅費尾欠[7]。一是摸清底數[4]。農戶的欠款要區分情況回收，能一次償還，必須做到一次性回收;欠款額度大，難以一次性還清的必須制訂還款計劃，簽訂還款合同;對有能力拒不償還，要按照法律程序清收。二是外單位和干部職工欠款，要采取逐人清繳。清收的欠款要專項管理，確保用于化解債務。三是建議加大村級轉移支付資金的力度，讓基層組織在農村稅費改革后有足夠的資金來保運轉，這樣才能確保不新增債務，同時又有積極性來化解債務[3]。

4.大力發展集體經濟，提高村級償債能力。發展集體經濟，增加集體收入是化解村級債務的根本措施和關鍵所在[2](王一平，2009)。鎮黨委、政府要采取切實可行的政策措施，因地制宜，充分發揮本地資源優勢，大力發展特色產業和民營經濟，增強集體經濟實力，增加農民收入，提高化解鄉村債務的能力。一是要嚴把用人關。將懂經營、會管理的人才推向村級領導崗位。該鎮在2008年并村并組后，通過村民選舉，選聘了幾位曾經在廣東、深圳等沿海地區經商多年，有著豐富的經營管理經驗的年輕干部擔任村委主任，上任后全村在他們的帶領下，大力發展村級集體經濟，興辦集體企業，2008年全村集體經濟增收10多萬元，成功化解歷年來村級集體經濟赤字的危機。二是要嚴把村級財務管理關。用好人的同時，在發展村級集體經濟鎮政府要嚴把財務審計制度關，以制度來規范村級舉債行為，村級一切經濟活動都要按照“誰借款，誰負責”的原則，追究當事人的責任[5～6]。三是嚴把財務責任關。村集體為村辦企業借(貸)款形成的債務，按照“資金誰使用、誰償還”的原則，將相關債務直接落實到企業。對掛靠村集體的民營企業，應與村集體脫鉤，其債務由民營企業承擔處理。

參考文獻:

[1]母賽花.貧困地區村級債務形成的主要原因及化解對策——云南省X縣村級債務的調查[J].農村經濟與科技，2007，(10).

[2]王一平.化解鄉村債務問題研究[J].中國農業會計，2009，(3).

[3]張天林.淺談村級債務存在的問題及對策[J].吉林農業科技學院學報，2009，(Vol.18，No.2).

[4]中華人民共和國國務院辦公廳.國務院辦公廳關于做好清理化解村債務工作的意見(國辦發[2006]86號)[Z].2006:10.

[5]中華人民共和國國務院辦公廳.國務院辦公廳關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知(國辦發[1999]40號)[Z]. 1999:5.

[6]中華人民共和國國務院辦公廳.國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知(國辦發[2005]39號)[Z].2005:7.

[7]中華人民共和國國務院.關于做好2004年深化農村稅費改革試點工作的通知(國發[2004]21號)[Z].2004:7.