武漢市土地儲備效果評價研究

摘要:武漢市自2000年開始土地儲備以來，已有將近十年的發展歷程，當前有必要對以往土地儲備的效果進行評價。評價從單項評價和綜合評價兩個方面進行，單項評價選取了對土地市場的規范、對地價的穩定和土地增值收益三項指標，綜合評價從土地結構配置效應、經濟效應、公平配置效應三方面進行。評價結果認為，總體效果較好，但也存在不足之處。

關鍵詞:土地儲備;效果評價;武漢

中圖分類號:F293.2 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)05-0088-02

引言

土地儲備是指為滿足公共利益的需要，城市政府依據法律程序，按照土地利用總體規劃和城市規劃的要求，對特定范圍內的土地通過征用、置換、使用權收回以及優先購買等方式取得土地，并對其進行前期開發、整理與儲備，以供應和調控城市各類建設用地需求的城市土地管理行為。

自1996年上海市率先成立了中國第一個土地儲備經營機構——土地發展中心以來，許多城市相繼作了探索。武漢市于1999年11月18日掛牌成立了武漢市土地儲備供應中心。2001年3月20日，武漢市首次通過拍賣方式出讓1宗面積為125畝的國有土地使用權;6月12日，首次以招標方式出讓4宗國有土地使用權;8月14日，首次以掛牌方式出讓3宗國有土地使用權。至此，標志著武漢市土地儲備開始運行。2002年6月，武漢市政府成立了市土地資產經營管理委員會，并制定了《武漢市土地儲備管理辦法》，于2002年7月10日施行，標志著武漢市土地儲備進入規范化運行階段。

一、武漢市土地儲備效果單項評價

武漢市土地儲備中心運行以來，致力于規范土地市場、穩定地價、使國有土地保值增值等任務。

1.對土地市場的規范

2001—2005年，武漢市土地儲備中心共供地153宗，總面積603.07×104平方米，總價款199.84×108元。2001年招拍掛方式共出讓土地12宗，總面積27.68×104平方米，總價款2.54×108元。2005年招拍掛方式共出讓土地37宗，總面積184.40×104平方米，比2001年增加了156.71×104平方米，總價款198.78×108元，比2001年增加了196.30×108元。2001—2005年，以各種方式出讓土地詳細數據見表1。

從以上數據可以看出，2001—2005年，在武漢市土地出讓中，無論是從宗數，還是從面積和價款來看，招拍掛的數量都越來越大，這對規范武漢市土地市場有很好的保障作用。

2.對地價的穩定

縱觀2001年(武漢開始實行土地儲備)至2006年地價，基本上保持穩定上升趨勢，沒有嚴重的大起大落。武漢市各類用地地價比上年漲幅情況見表2。

從表中數據可以看出，除了2005年工業地價指數比上年減少了6.30%外，其余各年各類地價指數均保持增長趨勢;除了2004年綜合地價指數、商業用地指數和居住用地指數比上年增長超過了10%外(分別為12.28%、10.71%和19.64%)，其余各年的各類用地地價指數比上年增長均未超過10%，增幅很穩定。

3.土地增值收益

2001—2005年，武漢市土地儲備共投入資金206.55×108元，增值收益累計52.90×108元，增值率為25.61%。各年投入土地儲備基金、增值收益、收益率的詳細數據見表3。

從以上數據可以看出，2001—2005年，投入的儲備資金逐年增加;增值收益也在大幅度增長且增幅穩定;收益率除了在2002年出現峰值外，整體保持增長趨勢，特別是2004年和2005年增幅穩定。

二、武漢市土地儲備效果綜合評價

武漢市土地儲備運營之初，取得了較好的成效。在土地供給源頭管理實踐中，武漢市土地儲備體現出如下功能:顯化國有土地資產，集聚城市建設資金;推動舊城成片改造，落實城市總體規劃;支持基礎設施建設，提升城市服務功能;推動企業改組改制，促進產業結構調整;供給非經營性用地，體現政府保障職能。

1.評價指標體系的構建

對土地儲備效果的評價可以轉化為對土地儲備目標和功能實現程度的評價。城市土地供給的效果主要通過城市土地結構配置效應、經濟效應、公平配置效應這三大效應體現出來。在三大效應下各取兩至三個重要的指標來衡量土地儲備供應的產出，然后用專家打分法逐層來求土地儲備制度的產出績效。具體的產出指標、評分權重和目標值見表4。

2.指標體系說明

地均GDP增長、人均GDP增長的目標值均以2004年全國十五個副省級城市的同類值的平均值為標準，分別為13.12%、13.6%。土地出讓金占財政收入比重的目標值以廣州市同類比重為標準，定為24%。工業用地占地比例和居住用地占地比例以美國若干個大城市中工業用地比例的平均值為目標值，確定為10%和32%。國家1990年頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》(國家標準)中，將人均居住用地的單項指標定為18～28 平方米，人均公共綠地大于7平方米，按照標準中的上限確定人均居住面積和人均公共綠地面積的目標值分別為28平方米和9平方米。人均交通面積占地標準以國外同類城市中公共用地的人均占地標準來確定，確定為15平方米/人。

3.武漢市2002-2005年土地儲備效果綜合評價

在選取的八個指標中只有工業用地面積是負向指標，其余的都是正向指標。正向指標的功效值等于2002年數值除以目標值，負向指標的功效值等于目標值除以2002年指標值。2002-2005年的數據見表5。各年各項指標功效值見表6。武漢市土地儲備制度績效得分計算結果見表7。

武漢市土地儲備總體效果不斷顯現，從2002年的64.14分增加到2005年的86.91分。經濟效應在2004年和2005年特別明顯，超出了全國十五個副省級城市的平均水平。經濟效應指標中地均GDP增長在2004年和2005年超出了全國十五個副省級城市的平均水平。

結構配置效應在2002—2005年得分都在63—69分之間。結構配置效應指標中工業用地比例得分在43—45分之間，說明工業用地比例較高，工業用地數量比例配置不合理。公平配置效應指標中人均綠地面積，在2005年已經超出了全國十五個副省級城市的平均水平。而人均道路面積得分在52—62分之間，說明人均占有道路面積較少。

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