黑龍江省不同農民群體的社會養老保險制度探析

摘要:完善農村社會養老保險制度是促進農村經濟又好又快發展、實現城鄉統籌發展、構建和諧社會的一項重要內容。隨著農村經濟發展和社會轉型，農民群體逐漸分化，對農村社會養老保險制度設計提出了新的要求。黑龍江省現行的社會養老保險模式已不能適應這一現實，致使農村社會養老保險面臨著巨大壓力。根據農民的不同特點實行分類保障，構建新型農村社會養老保險制度，已是當務之急。

關鍵詞:社會養老保險;農民;農村

中圖分類號:F840.67 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)05-0171-03

隨著我國城市化進程的不斷加快和市場經濟體制改革的日益深化，健全和完善農村社會保障制度，不僅關系到占全國65%人口的農村居民的生活質量，而且也關系到社會的穩定。而農村社會養老保險制度則是其中的關鍵內容。近年來，隨著振興東北老工業基地戰略的逐步實施，黑龍江省從2004年起進行了社會養老保險制度的改革，改革后的新制度較之舊制度雖然更加科學，但依然存在著一些不可忽視的問題。隨著農村經濟的發展和社會轉型，農民群體出現了分化，我省現行的單一社會養老保險模式已經不能適應當前農民群體分化的現實，致使農村社會養老保險面臨著巨大壓力。因而應根據農民的不同特點實行分類保障，構建一個既有統一制度框架，又能適應農民群體分化特征的新型農村社會養老保險制度，已是當務之急。

一、農民群體分化現狀

改革開放后農民流動加劇，到1995年，農民流動人口總量超過2億人，形成中國“民工潮”，并延續至今。農民流動伴隨著職業的分化，但無論其職業有何不同，由于他們與土地都有著或多或少的聯系，因而他們依然是農民。基于此，農民具體分化為農業勞動者或純農民、農民工以及失地農民。

1.農業勞動者或純農民。指生活在農村、純粹從事農業生產、主要靠農業獲取收入的人群。1978年，全國從事農、林、牧、漁業生產的從業人員為28318萬人，占農村從業人員的70.53%，1988年為59.35%，2000 年僅為46.88%。在工業化、城鎮化和現代化的過程中，這一階層在不斷縮小，而且由于各種因素的影響，他們還在繼續向其他類型的農民轉化。這種轉化的一個突出特點就是，他們當中最優秀部分在不斷脫離土地，使純農民隊伍中老、弱、病、殘的比例逐漸加大。這一群體無論從經濟收入還是從社會地位來看都屬于“弱勢群體”。

2.農民工。是指戶籍仍在農村但已經完全脫離或基本脫離傳統農業生產活動，在城鎮務工的一類社會群體。農民工是我國社會制度變遷和社會轉型期間所出現的特殊群體， 也是城市發展經濟的主力軍。雖然他們的戶籍仍在農村，但主要從事非農產業，已成為產業工人的重要組成部分。我國農民工群體數量增長非常快，國務院新聞辦2008年11月20日發布官方數據表明，中國農民工數量已經上升到2.3億。據統計，截至2006年4月，黑龍江省進城務工的農民已達到310萬人，其中在本省務工的約為188萬，到外省務工的約為108萬，到國外務工的14萬。進城務工的農民工總數已經超過了黑龍江全省農村勞動力總數的1/3。

現階段，農民工在城市產業分工體系的影響下已經出現了具有層級意義的二次分化，又可分為業主層。個體勞動者層和雇工層。雖然農民工實際上是工人階層的一部分，但因為他們沒有城市戶口，所以不能與擁有城市戶口的工人享有同等的經濟和社會待遇與保障。

3.失地農民。在快速工業化、城市化過程中，農民的農業土地轉化為非農業用地是不可避免的，任何一個國家都要經歷這樣的過程。農民的土地被依法征收后，農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統稱為失地農民。我國“失地農民”失地大體有三種情況:一是因為城市發展被征地;二是基礎建設被征地;三是工業用征地。1992年以來，目前我國已進入城鎮化、工業化快速發展的新時期，因土地被征用而出現的失地農民有4 000萬，而且數量還在快速增長。按照近幾年城鎮化速度年均超過1%的實際，到2020年我國城鎮化水平將超過60%。而我國城鎮化水平每提高1%就需要占用耕地約190萬畝，需要安置被征地農民約260萬人。由此推算，到2020年我國被征地農民可能達到4 260萬人左右。

失地農民參加養老保險率較低，不能享受失業、退休、醫療保障，造成大批“種田無地，就業無崗，低保無份”的三無農民。如果處理不好，他們將成為新的社會不穩定因素。尤其是進入老年的失地農民，他們喪失了勞動能力，又沒有了土地的生活保障，是養老保險制度必須首要關注的對象。

以上是農民群體分化的基本情況，實際的分化情況甚至更復雜一些。農民分化后的各個群體面臨的問題和矛盾都各自不同，這就要求我們在解決問題的實際工作中，要堅持實事求是的基本原則，有的放矢，而不能采取一籠統的政策和措施。否則，工作效果就會大打折扣。

二、黑龍江省農村社會養老保險制度的現狀與存在的問題

黑龍江省的農村社會養老保險工作是在1991年民政部召開全國農村社會養老保險試點工作會議后啟動的。1994年，黑龍江省頒布了《農村社會養老保險規定》，標志著黑龍江省農村社會養老保險制度的推行進入新階段。從2004年起，農村社會養老保險制度在黑龍江省一些市、縣進行了試點工作。目前，全省已有13個地市、1134個鄉鎮、48 714個行政村，120多個鄉鎮企業開展農村養老保險工作。分別占地市總數的100%、鄉鎮總數的94%、行政村總數的86%;全省累計養老保險基金2億多元，投保農民達340多萬人，占適齡投保對象的40%以上;全省已建立縣級以上農村養老保險管理機構95個，配備專兼職人員500余名，基本做實了養老保險個人賬戶，改革了基本養老金計發辦法，加強了養老保險征繳，規范了養老保險省級統籌，農村養老保險的基本框架已初步形成。

但是，農村社會養老保險制度在改革試點過程中也存在一些問題。由于農民群體的多樣性，農村社會養老保險制度設計的層次與形式要與不同農民群體的不同經濟狀況、生活質量和生活方式相吻合，避免造成農民養老保險個性化需求的障礙。而黑龍江省現有的農村社會養老保險制度還不能適應農民群體分化與流動的要求，缺乏兼容性、靈活性、銜接性和統一性，仍處于投保覆蓋面狹小、續保度不高、保障水平偏低、管理手段落后的低水平養老狀態，尤其是針對失地農民和農民工問題的社會保障制度并未及時地建立起來，導致農民工和失地農民的權益無法得到正常維護。

三、針對農村不同農民群體的特殊需求實施分類保障

1.純農民的社會養老保險模式

純農民從事的是關系國計民生的產業，收入相對低下，風險意識較差，所以政府要更加關注其養老問題。對于農村社會養老保險，政府應該提供足夠的制度支持。雖然1991年國家已經頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，2007年黑龍江省也出臺了《基本養老保險若干政策問題處理意見》等相關文件，但是這些在更大意義上只是個指導性的文件，不帶有強制性，而且，它也只規定了一些基本的原則，沒有操作細則。所以，各級地方政府應該針對農村養老保險制定操作性比較強的政策和制度。

首先，在運作方式的選擇上，黑龍江省農民收入水平整體偏低，面臨較多養老、醫療方面的困難和問題，獨立承擔繳納養老保險費的義務比較困難，因此，在財政可以擔負的情況下，采取非繳費型養老保險模式，提高農村養老保險的替代率，是比較合適的。

其次，在保障水平的定位上，黑龍江省目前的宏觀經濟實力偏低，農民個人支付能力較弱，因此在現階段對農村養老保險的保障水平宜定位為收入補充型。

第三，在籌資方式的選擇上，黑龍江省農村養老基金一部分可以由政府來承擔，將農村養老保險基金直接納入財政預算;還有一部分可以從城鎮養老基金中進行轉移。雖然城鎮養老金缺口也在不斷擴大，但相對農村養老保險基金要充裕的多，在條件允許的地區，可以選擇城鎮養老金支付低峰期向農村養老基金賬戶撥付資金，這一方面能縮小城鄉居民收入差距，另一方面更能體現公平。但是，財政補貼仍將是黑龍江省農村養老保險基金的主要來源。

第四，在給付機制的選擇上，黑龍江省農業人口較多，各地區收入水平相差較大，如興十四村農民與貧困地區農民的收入水平相差數十倍甚至上百倍，采用均一給付型給付方式可能會降低高收入農民的投保積極性，而采用按不同檔次的收入水平給付不同養老金的方式則更能準確調節農民收入，滿足不同收入農民的不同需求。

2.農民工的社會養老模式

近幾年，農民工養老保險問題越來越受到關注。有調查顯示，90%以上的農民工沒有購買養老保險。黑龍江各級人民政府高度重視農民工的保障問題，想方設法為農民工進城務工提供保障服務。如黑龍江省人民政府于2004年10月1日頒布《黑龍江省農民工工資保障規定》，又于2005年10月1日起開始施行《黑龍江省農民工參加工傷保險試行辦法》，但農民工的保障問題仍然不容樂觀。國務院副總理張德江2008年8月在黑龍江調研時表示，當前將重點推進基本養老保險制度改革，盡快建立覆蓋所有城鎮居民的基本養老保險制度，積極探索建立農民工養老保險和農村養老保險制度。

在模式的選擇上，農民工在很多方面與城鎮職工相似，由于就業的復雜化，農民工又可分化為業主層、個體勞動者層和雇工層，因此應該建立統籌城鄉、覆蓋全社會的多層次的養老保險制度。對于第一類農民工，他們與城鎮職工已無實質上的區別，應將其視作靈活就業人員納入城鎮基本養老保險，一切按照城鎮居民養老保險辦法管理;對于第二類農民工，其在未來存在著較大的不確定性，他們對遠期的養老保障需求并不十分強烈，對此，應盡快解決城鄉社會保險制度的銜接;對于第三類農民工，他們的根仍然在農村，進城務工只是一種短期行為，因此，應當加入農村社會養老保險制度而不必參加城鎮基本養老保險制度或農民工養老保險。

在繳費主體的選擇上，與“城保”相比，農民工的“個人賬戶”與“社會統籌賬戶”的出資主體相對復雜。農民工的“個人賬戶”可完全由個人(針對個體勞動者、業主，因為他們自身占有了全部剩余勞動成果)出資，或由個人(針對雇工)與雇傭者共同出資(因為雇工得到的僅僅是補償勞動力的價值，其剩余勞動由雇傭者占有，因而雇傭者有義務補貼雇工的“個人賬戶”)。農民工的“社會統籌賬戶”則由政府出資(針對個體勞動者，因為他們已合法納稅)，或政府與個人(針對業主，因為他們除納稅外，又占有了由工人創造的剩余價值)共同出資，或政府與雇傭者(針對雇工，因為雇傭者占有了雇工創造的剩余價值)共同出資。

3.失地農民的社會養老保險模式

近幾年，隨著我國城鎮化進程的加快，失地農民數量劇增。為了維護社會穩定，我國很多省市都已經建立了失地農民的養老保險制度，黑龍江省所屬地市也進行了相關立法實踐。 哈爾濱市2005年5月1日起開始施行《哈爾濱市征地農轉非人員參加基本養老醫療保險實施辦法(試行)》;雙鴨山等市也都對失地農民養老保險制度進行積極探索。這些實踐活動將為黑龍江省農村社會養老保險制度構建提供寶貴經驗。

把所有的“失地農民”完全納入城鎮職工基本養老保險體系是不實際的。在失地農民的養老保障模式的選擇上，應堅持政府主導與責任分擔、統一要求與分類指導、低進低保、城鄉制度相銜接的原則，在出資上由個人、集體、政府三者共同承擔，建立有別于城鎮的統賬結合的“個人賬戶+基礎養老金+儲備金”模式。其中，個人賬戶以個人繳納為主，養老金由個人承擔繳費總額的一定比例和集體承擔繳費總額的一定比例組成。為調動其參保積極性，集體經濟組織可從土地補償費中給予適當補貼;基礎養老金由政府財政補貼承擔繳費總額的一定比例和集體承擔繳費總額的一定比例組成。賬戶資金主要由土地補償費構成。土地補償費作為集體土地所有權權益的體現，主要用于公益事業，而為失地農民建立社會養老保險就是典型的公益事業之一;儲備金由集體統籌金與財政準備金組成。其資金來源一是由集體從土地補償費用中支付少部分;二是由地方政府提供大部分。因為按《土地管理法》規定，農村集體土地只有經過國有“變性”后方可出讓，而出讓后的增值收益主要歸地方政府。因此，地方政府有必要從中拿出一部分補貼儲備金賬戶。繳費比例可根據各地的征地情況、土地資源、人口結構、人口變化規律、地方政府財政能力、農民收入和農民消費水平等諸多變量綜合確定。

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Analysis of the different group of farmer's social old-age insurance system in Heilongjiang province

YIN Yue

(Northeast agriculture university， Harbin 150000，China)

Abstract: To improve the rural social endowment insurance system is to promote sound and rapid development of the rural economy to achieve urban and rural development， and building a harmonious society， an important component. With the rural economic development and social transformation， the gradual differentiation of groups of farmers， rural social endowment insurance system for the design of the new requirements. Heilongjiang Province， the existing social pension insurance model can not meet this reality， causing rural social old-age insurance is facing huge pressure. Consequently， under the different characteristics of the farmers into different categories for protection， building a new type of rural social endowment insurance system， has been a priority.

Key words: social old-age insurance; farmer differentiation;sort ensure;system analysis