中國報業集團體制改革的趨勢研究

摘 要:報業管理的社會化就是政府有關部門管理職權不斷剝離的過程，這一過程可以概括為管理軟化和管理分散化兩個階段。前者主要通過報業的市場化來完成，后者則通過非政府的個人或組織管理機制的確立、社會監督和行業自律力量的成熟來完成。文章分析了我國報業集團體制改革走過的歷程，指出分類改革是報業集團管理體制改革的基本方向，增量改革是當前報業集團管理體制改革的基本方式，改善政府管制是報業集團外部體制重建的關鍵，集團化是報業發展在組織結構上的必然選擇，社會化管理是報業集團管理改革的重要趨勢。

關鍵詞:報業體制改革 集團化 特征 趨勢

中圖分類號:G219.21 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-051-02

中國報業在1957年之后的20多年里，財政體制以政府供給為主導，定位始終是事業單位。企業化管理政策的實施，是報紙從計劃經濟向市場運作的重要轉折。1994年6月，國家新聞出版署在杭州舉行“全國首次報業集團問題研討會”，對報業集團化管理的組織結構進行了研討。1996年，中國第一家報業集團——廣州日報報業集團正式組建。距今，全國獲國家新聞出版總署批準成立的報業集團已達49家，地方成立的報業集團40多家。報業集團成立后，國辦發[2003]105號文明確規定其為事業單位，但同時，文化體制改革又不斷推向深入。在這種情況下，報業集團體制改革呈現了許多新的特征和趨勢。

一、分類改革是報業集團管理體制改革的基本方向

早在上世紀90年代中期，新聞學界就提出報業“雙重屬性”的概念，認為中國報業具有上層建筑和信息產業的雙重屬性。在我國，“事業性質，企業管理”是上述雙重屬性在當前我國新聞事業中的外在表現形式。新聞事業的上層建筑屬性，決定了報紙是黨、政府和人民的喉舌，要為黨、政府和人民服務。參照公共經濟學中的“公共產品”理論，可以對報紙根據其“公共性”的高低與強弱，劃分出三種類型:(1)純公益類報刊。報紙中的“純公益類產品”就是特指“黨報”，特別是黨的機關報。這類報紙的發展直接關系到黨的意識形態安全、國家的文化主權和社會穩定。因此，黨報的內容意義的“公共性”自然比其他報紙高。(2)準公益類報刊。報紙中的“準公益類報刊”包括相當一部分的都市類報紙，也包括了大量的教育、農業、科技類專業報紙等。這類報紙直接關系到廣大人民群眾的公共利益，大多情況下邊際效益不足以彌補邊際成本，因此必須由政府進行政策干預和財政支持。(3)非公益類報紙?！胺枪骖悺卑▕蕵?、體育、旅游、時尚、個人消費報紙等。這類報紙既具有私人消費產品的競爭性，同時在技術手段上也可以實現排他性消費的服務和收費，因而可以采取市場化競爭方式來向公眾提供這類報紙。

“對于那些屬于政府職能范圍的公共事務，政府也不一定是這些公共產品唯一的提供者，而是要打破壟斷，利用市場和社會力量，促進公共服務的市場化、社會化和公共服務社區化。”{1}2008年11月28日，在中國報業年會上，國家新聞出版總署有關領導提出的報業的體制機制改革問題明確分類推進的思路還是十分契合上述觀點的。近期，總署對經營類和公益類兩類不同性質的新聞出版單位提出了不同的改革方案。公益類新聞單位要積極推進深化改革，以宣傳、經營為重點，改革內部的三項制度;經營性單位要逐步轉企改制，轉企改制是文化體制改革的核心。由于內部報紙產品屬性上存在不同類別，這就使得報業集團體制改革呈現了不同的路徑和方向。

二、增量改革是當前報業集團管理體制改革的基本方式

很長一段時間里，中國報業的改革都局限在報業內部的機制改革層面。從廣告、發行的創新，報社企業化經營的開展，以及報社人事、財務和分配體制改革，這些舉措都不同程度地為報社效益的提高作出了貢獻，但并沒有觸及報業的根本制度。這種邊緣的滲透式的改革就體現為增量改革。即“通過培植和擴大新體制因素對經濟的影響力，改革和縮小舊體制對經濟的控制力”，{2}這是一種靠對新增資源、新開辟領域實行全新方式動作的改革，這種在尊重原有體制和利益格局的前提下進行的改革，是一種成本較低的改革方式，可以最大限度地降低社會震蕩。中國30多年來的經濟體制改革幾乎都是在增量部分上引入市場機制?！拔⒂^業務機制層面的改革遠遠超前于主流信息領域的改革;增量傳媒(即新增媒介)的改革遠遠超前于存量傳媒(歷史上已經存在的媒介)的改革”，{3}這種增量改革邊際調整的辦法，在確保效率的前提下使報紙健康協調地發展，成為中國報業改革的主要特點。由于報紙的意識形態屬性、報業產品的生產和服務不像物質產品那樣容易見成效，所以報業體制改革應盡可能地減少反復。采用增量改革的方法，無疑是準確有效的。但隨著經濟體制改革和政治體制改革的進一步深入，當前的報業改革又面臨了一次新的戰略抉擇。2009年1月1日，《國務院關于轉發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》正式推行，已經觸及報業存量改革，這是對文化體制改革一次有力促進，必將對報業集團的管理體制改革帶來深遠影響。

三、改善政府管制是報業集團外部管理體制重建的關鍵

與其他產業相比，中國傳媒業是受到政府管制較多、較嚴格的行業之一。但從新聞媒體在社會政治生活中的地位和作用看，對傳媒實行嚴格的政府管制確實有其明顯的背景理由?！霸谥袊?，報業是一種特殊的產業，所以對報業市場進行績效評價，不但要看經濟效率，而且要看其社會效應。報業的增長不僅對國民經濟增長，就是對國家財政收入也有直接的貢獻。同時，報業對社會、政治、文化、道德、法律、國際關系等也會產生重要的影響。”{4}在這樣特定的環境及現實需求下，政府對傳媒的管制是一種歷史必然，并逐步形成行政性壟斷。中國報業受到嚴格管制另一個合理解釋是:報業不僅具有公共產品的特性，而且具有很強的外部性。如其正外部性表現為:正確的輿論導向，傳播健康的社會價值觀等，負外部性則表現為反對政府、背離社會。所以從經濟理論角度看，對具有明顯正外部性的報紙給予一定補貼和對具有負外部性的傳媒給予懲罰，是有經濟合理性的。由此，長期以來，我國對報業管理實施了特殊的政策措施。這種政策措施分為兩類:一類是我國新聞指導政策，另一類是產業組織政策。新聞政策主要是對新聞編輯方針的管制，產業組織政策主要是對傳媒業市場主體經營行為的管制。由于報業存在著壟斷性、外部性等因素，一方面政府對傳媒業實施管制具有一定的積極作用;另一方面，政府管制也對傳媒業的發展產生一些負面作用。負面作用主要表現為:非市場經濟管制導致報業的市場運作效率低下。長期以來，報業由于受到政府的保護，缺乏外在的競爭壓力，抑制了報業的自主創新精神。我國報業一個突出的特點就是散、濫、差，產業規模小，產業集中度低，嚴重影響了綜合競爭力。雖然政府對報業集團的管制存在著一些弊端，但目前，中國報業的政府管制不可能完全放松。在此現實背景下，改善政府管制是報業集團外部管理體制重建的關鍵。

四、集團化是報業發展在組織結構上的必然選擇

企業集團是社會化大生產和商品經濟制度發展的必然產物，無論是西方還是我國的企業發展現實都證實了這一點。馬克思說，“……不僅是通過協作提高了個人生產力，而且是創造了一種生產力……”，具有多層次組織結構并以產權為聯結紐帶的企業集團，已比一般協作關系先進了許多。因此，企業集團內，不僅協作創造出的生產力的機理依然存在，而且還能創造出與一般性協作更大、更高的生產力，特別是企業集團的組建使人才聚集，并有高強度的投入，從而形成新的、集體企業難以相比的創新優勢。作為信息產業的重要組成部分的報業具有事業屬性的同時，也具有企業的一般屬性。由此，無論從新聞資源整合、強化輿論引導的綜合力，還是規模經營的需要，集團化也將是報業發展的必然趨勢。我國現有的報業集團作為以辦報為主業、以事業法人為主體的多法人聯合體，有了報業集團這種組織形式，則往往不需要花費大的投資，就能獲得規模效益。一是子報子刊和子企業聯成“團”，發展規模迅速擴大，還得以在成員企業之間實現新聞資源和經營資源的優化組合。二是在報業集團組建后各成員企業按專業化要求進入市場，集中力量辦好自己的報刊，做好自己的產品，這樣在整體市場競爭中就處于更有利地位。也只有集團化運營，壯大了實力，參與國際競爭才有可能。

五、社會化管理是報業集團管理體制改革的重要趨勢

從世界報業管理的歷史來看，由政府大包大攬地集中統一管理向由政府、社會、報業共同承擔的分散化管理過渡是大勢所趨。尤其是在報業競爭的舞臺由國內轉向國際的時代背景下，各國政府都在積極采取措施，放松對報紙的限制，增強報業自身的活力，提高本國報業的國際競爭力。對我國報業管理而言，一直統得比較死，從報紙創辦到內容采編，從渠道發行到廣告承攬。但隨著社會運作復雜程度的逐漸提高，無限責任政府已越來越不合時宜，向有限責任政府轉變已勢所必然。報業管理的社會化就是一個政府有關部門管理職權不斷剝離的過程，這一過程可以概括為管理軟化和管理分散化兩個階段。前者主要是通過報業的市場化來完成，而后者則通過非政府的個人或組織管理機制的確立、社會監督和行業自律力量的成熟來完成。目前中國報業管理的社會化尚處在市場化的起點階段。

中國報業改革走過的歷程，實際上就是通過市場化手段，不斷松動政府集中化管理的過程，這是一個進入報業管理社會化高級階段的準備期。在這個時期，報業主管部門不斷解放思想、轉變觀念，克服對報紙企業化改革的恐懼心理，努力探索市場經濟條件下報業管理的新思路、新辦法;已經取得了可喜的市場化改革成果。因此，筆者認為，今后要認真落實“管辦分離”的各項舉措，進行黨委領導和法人治理結構相結合等管理體制的創新嘗試，在報業經營中逐步并努力弱化行政權力以致分離，進一步加快報業的市場化改革。隨著社會多元化和政治民主化的不斷深入，最終將政府管理報業的一部分職能讓渡給社會團體、公民個人和社會中介組織。充分發揮他們的輿論監督、專業評判和道德約束作用，真正實現中國報業管理的社會化。

注釋:

{1}黃健榮著.公共管理新論.社會科學文獻出版社，2005，第520頁

{2}“中國改革與發展報告”專家組著.透過歷史的表像——中國改革20年回顧、反思與展望.上海遠東出版社，2000，第169頁

{3}喻國明著.變革傳媒——解析中國傳媒轉型問題.華夏出版社，2005，第3頁

{4}金培著.報業經濟學.經濟管理出版社，2002，第8頁

(作者單位:杭州日報報業集團 浙江杭州 310000)

(責編:若佳)