淺談內審部門如何進行招標文件審計

摘 要:不同的招標項目，其招標文件及有相同之處，也存在很大的差異，文章以基建項目的施工招標文件為例，結合實踐工作經驗，就如何進行招標文件的審核工作展開深入研究。

關鍵詞:審計部門 招標文件 審核

中圖分類號:F239 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-251-02

自2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》實施以來，越來越多的建設項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料的采購等都被納入招標范圍。招標文件是招標項目運作的起點，且其作為一項具有法律效力的文件，在很大程度上，對所招標項目日后的執行具有決定性意義。另外招標項目一般都金額較大或巨大，招標項目成功與否，有時對一個單位未來的財務及其他方面有很大影響。因此，對招標文件的審計非常重要。高質量的招標文件審計，不但能夠幫助招標部門將問題消滅在萌芽狀態，還能提供一些合理化建議，有助于提高招標項目的經濟性、效率性和效益性，保證招標項目的質量。針對注冊會計師審計、政府審計以及內部審計的不同側重點，招標文件審核，一般由單位內部審計部門進行。不同的招標項目，其招標文件及有相同之處，也存在很大的差異，下文以基建項目的施工招標文件為例，結合實踐工作經驗，談談如何進行招標文件的審核工作。

一、對招標文件基本內容的審核

1.審核招標文件的內容是否合規合法。招標文件一旦發出就具有法律效力，因此對招標文件審核的一項重要內容就是對其合規合法性的審核。審核人員應熟悉國家相關法律法規，格外注意招標文件有無違法違規條款。例如，在房屋建筑的施工招標文件中，尤其要注意審核其有無違反《建筑法》、《招標投標法》、《合同法》、《建設工程質量管理條例》等國家相關法律法規的規定。

2.審核招標文件的內容是否完整。我們要從兩個方面對招標文件的完整性進行審核:(1)審核招標文件的主要內容是否有遺漏，根據《招標投標法》第19條的規定，招標文件應當包括招標項目的技術要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽定合同的主要條款。一份完整的招標文件應該包括但不僅僅限于上述內容。例如，房屋建筑的施工招標文件除上述內容外，一般還包括工程概況介紹、工程招標范圍、質量等級及使用材料要求、工程的工期、造價控制、結算方式、工程價款的支付、投標文件的編制要求、以及招標文件附件等。(2)審核招標文件的每一項內容是否完整。一份完整的招標文件對未來合同的簽定、工程在建過程的管理及甲乙雙方矛盾的處理至關重要。在基建項目的施工招標文件中，工程的評標標準、招標范圍、材料使用、價款支付方式、結算方式等具體內容應該越完整越好。

二、招標文件審核的重點與難點

1.招標文件的完善性審核。招標文件的完整性審核和完善性審核可以同時進行，其中完善性審核可以看成是對招標文件審核的重點和難點之一。有時招標文件看起來比較完整，該有的內容都有了，該詳細表述的都表述了，但是某一細微之處的不完善，就可能給招標方帶來損失，甚至導致整個招標失敗。

例如，招標項目的評標標準的完善性。評標標準是評委評定中標單位的依據，直接關系到招標單位能否招到一個理想的施工單位，也關系到投標單位能否公平、公正地參與競爭。曾經有這樣一個例子:招標文件的評標標準規定采用綜合評分法，得分最高的投標單位為中標單位，但在評標過程中卻有兩個單位綜合得分并列第一。因招標文件未明確說明出現并列第一時，應如何取舍，最后兩個單位互不相讓，評委也因依據不足，不敢輕易判定中標單位，只能是宣布本次招標失敗。建設單位修改招標文件條款后，重新招標，所有招標程序都重走一遍，不但多花費了一個多月的時間和招標費用，還耽誤了工期。

再如，招標范圍描述的完善性也很重要。在房屋建筑的施工招標文件中，在工程量清單計價模式下，工程招標范圍的描述一般由工程量清單、圖紙和文字描述、共同組成。在具體工程中，有時招標方出于對工程質量、工期以及專款經費的使用等方面的考慮，會對招標范圍作一定的調整。例如，一方面可能想將清單或圖紙范圍內的一部分工程量分包出去，另一方面又想將圖紙和工程量清單上都沒有，但是實際需要做的招標項目的配套工程，如室外道路、給排水、綠化等納入招標范圍內。遇到上述情況，招標文件一定要明確要求項目中標單位必須分包的部分，以及總包與分包之間的責任劃分、工程款支付、配合費的點數等問題。凡此種種，遺漏掉其中一項，將來都可能導致總包方、分包方、建設方三方的扯皮，而一旦這種現象發生，建設方輕則會耽誤工期，重則有可能被要求索賠。

此外工程結算方式也是招標文件審核的重點與難點。在工程量清單計價模式下，清單外增加工程和變更工程的結算方式特別是該部分工程的材料價格的確定方式在工程結算過程中最容易出現爭議，因此我們要詳細審核招標文件中關于該部分表述的內容是否準確、完善。

2.擬簽定合同的主要條款的審核。隨著招標文件內容的日益完善，招標項目的擬簽訂合同樣本一般都會附在招標文件之后。其雖是招標文件附件，但重要程度往往超過招標文件正文。因為從合同法的角度來說，招標文件本身是一個邀約，投標方的投標文件是一個反邀約，招標成功后，招標文件基本失去法律效力，而雙方依據招標文件的合同附件新簽訂的合同則是日后各方權利、義務的最有效法律依據，因此對合同樣本的審核至關重要。在實際工作中，我們的招標文件審核，已經包含了同時對招標文件和未來合同進行審計，也就是說，我們將將來對招標項目合同的審核提前到與招標文件同時進行。

如何進行合同審核，在此不再贅述，但是在審核招標文件的合同樣本時，我們需要注意以下問題:(1)注意查看合同的有關內容描述與招標文件的其他內容是否一致，有無矛盾之處;(2)合同文件組成解釋順序。國家或各省市印制的合同標準文本，一般將，合同、投標文件、工程量清單、圖紙等作為合同有效附件，而排除將招標文件作為合同的有效附件。在實際執行中，由于很多招標文件和投標文件內容過多或者評標專家的疏忽，經常存在中標方的投標文件違背了招標文件的精神或者與招標文件相矛盾，而這些與招標文件不相一致的地方大部分都是對招標方不利的。如果將招標文件排除在合同附件之外，則招標方很可能會吃虧。鑒于此，同時考慮到合同標準文本的內容只具有指導性，不具有強制性，我們在審核合同樣本時，要注意將招標文件作為將來合同的有效附件加進。(3)合同文件的解釋順序。如前所述，由于種種原因，組成合同文件常常會出現矛盾，一般而言，由我們自己編制的文件往往對我們有利，因此我們既要注意將合同組成文件全部列出，又要注意將由我們自己編制的文件盡量放在解釋順序考前的位置。(4)注意對違約條款、工程質量保修條款以及附加條款的審核。

三、審核招標文件的經驗介紹

1.建立一套完善的招標文件經驗文本。內審區別于外審的一個重要方面就是內審人員長期在本單位工作，對本單位情況比較熟悉了解，而且經常從事相對重復的工作。因此我們可以利用內審的這種特點，在遵守招投標法和國家相關法律法規的前提下，根據以往的工作經驗、教訓，不斷修改完善出一套招標文件范本，包括勘察、設計、施工、采購等，我們將其稱為經驗文本。這樣在審核具體的招標文件時就可以參照經驗文本，既節約時間又可以基本保證審計質量。筆者單位在使用該種方法后，原來需要審半天甚至一天的招標文件，一小時以內就可以審完，而且還能保證審計質量。

2.善于總結經驗教訓，提出管理建議。前文述及的經驗文本，需要我們根據實際工作中或者從與同行的交流中得到的經驗、教訓，不斷調整，因此所謂經驗文本也只能是相對的，是需要不斷修改完善的。我們要根據實際情況，建議在招標文件中增加或調整修改相應條款，不但盡到審計的基本職責，還充分發揮內審的管理和服務功能。

例如在文章前面提到的評標時遇到兩家綜合得分并列第一的情況，筆者單位在以后的招標文件中就增加了此種情況的處理條款。結果在后來的招標中，又幾次遇到得分相同的情況，但都按招標文件規定的選擇方式，及時無異議地確定了中標單位。

再如，在筆者所在單位的工程結算審核中，我們發現施工單位的結算價總是偏高，而且有時高的比較離譜。在結算審核時，審計人員發現一項調整一項，不但浪費時間，而且未能完全發現高報價的審計風險也很高，有時還要和施工方發生爭執。對于有些以核減額為基礎計算審計費用的外聘審計項目，建設方還要承擔因施工方高報價導致的高額的審計費用。針對上述情況，我們在審核招標文件時，向招標項目的執行部門提出了在招標文件中增加以下工程結算的限制性和懲罰性條款:若施工單位提供的結算價，經我方和施工方共同審核確認后，核減率超過送審價的5%，那么我方將從結算價款中扣除超過部分工程款的30%，作為施工方高報結算價的違約金。即若工程送審價為A，審后確認價為B(A>B)，則核減率為(A-B)/A×100%(設核減率為X%，且x%>5%)，施工方應承擔的違約金為:(x%-5%)×A×30%。例如，一個工程施工方的送審結算價為1000萬元，審后雙方確認的結算價為700萬元，則建設方應從施工方扣除的違約金為75萬元。筆者單位剛開始將上述條款寫進招標文件和合同中時，施工方完全沒當一回事，在施工方提交結算書時，我們亦多次提醒上述條款的存在，但是施工方仍不以為然。最后的結果可想而知，施工方因高報價而支付了100多萬元的違約金，當然這過程非常艱難，但是我們堅決執行了合同。自此以后，施工方都視該條款為雷區，這樣我們不但提高了審計工作效率，又可以在聘請中介機構審核的情況下，少支付審核費用，而且審計風險也因該條款的威懾作用而大大降低。

還有一次在與同行的聊天過程中，我們得知他們單位的一項在建工程的施工單位的職工，在他們單位的管轄范圍內發生超生現象，由于在合同條款中沒有這方面的內容，使得他們單位負了很大的責任。得知此事后，筆者建議在我單位以后的招標文件中加入對中標單位進入施工現場后的管理工作，要求中標單位就計劃生育工作、安全文明工作等向我方提交承諾書，起到了防患于未然的良好效果。

3.區別情況，出具審計意見。在對招標文件的審核中，根據具體情況我們一般會出具兩類審核意見。第一類，就是要求招標文件必須作出修改調整的強制性審計意見。主要包括以下幾種情況:(1)招標文件中出現違反國家相關法律法規的條款;(2)招標文件的內容有明顯漏項;(3)招標文件前后條款存在矛盾;(4)招標文件存在明顯損害招標方利益的條款。除上述情況外，對于招標文件存在的其他問題，作為內審部門不宜提出強制性審計意見，而因根據具體情況向招標部門提出一些建議性意見。在筆者所在單位的實際的招標文件審計工作中，由于基本建立了一套招標文件經驗范本，因此，招標文件較少存在需要審計人員出具強制性審計意見的問題。我們更多地是出具建議意見，而且我們的建議意見基本都被接受，內審真正發揮了管理和服務功能。另外筆者認為，在招標文件的審核過程中，加強與相關管理部門的溝通非常重要，因為工作在第一線的同志可能了解的情況更多、更具體，加強與他們的溝通，能夠拓寬我們的視野，提高我們的業務水平，還有利于雙方的合作。

參考文獻:

中華人民共和國招標投標法

(作者單位:暨南大學審計處 廣東廣州 510632)(責編:賈偉)