非營利科研機構財務管理問題的思考

摘 要:目前，我國非營利科研機構財務管理在預算管理、科研項目經費管理等方面存在不少問題，這些問題主要是由于國家當前財政制度、非營利科研機構自身特點、傳統預算存在缺陷等原因造成的。文章結合多年的實際經驗提出相應的對策，以來提高非營利科研機構財務管理的整體水平，從而保證非營利科研機構持續健康地發展。

關鍵詞:非營利科研機構 財務管理 問題 思考

中圖分類號:F234.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-162-03

近年來非營利科研機構(Non-profit scientific research institutions)在中國已成為一個熱門的話題。2000年12月，國務院辦公廳轉發了科技部、中編辦、財政部、稅務總局四個部門《關于非營利科研機構管理的若干意見(試行)》，來指導國務院部門(單位)直屬公益類科研機構的管理體制改革。有調查表明，我國目前的科技體制內部結構調整以及經濟發展，為我國發展非營利科研機構創造了良好的條件。但同時應該看到，我國非營利科研機構現在還處于發展的初期階段，在新形勢下，非營利科研機構的內外環境逐步轉變，在財務管理方面產生了許多新情況、新問題。為了促進我國非營利科研機構健康發展，有必要對我國非營利科研機構的財務管理問題進行研究。

一、非營利科研機構財務管理的概述

1.我國非營利科研機構的定義和基本特征。我國對非營利科研機構的定義是:以推進科技進步為宗旨，不以營利為目的，具有獨立法人的資格，按照國家法律、法規和機構章程，自主經營和管理，接受行業主管部門業務指導和社會監督，主要從事科學研究等活動的非營利機構。具有非營利性、社會公益性、獨立性、主要以研究開發活動為主等基本特征。

2.我國非營利科研機構財務管理的概念和原則。(1)我國非營利科研機構財務管理的概念。非營利科研機構財務管理，是指非營利科研機構按照國家有關部門的方針、政策、法規和財務制度的規定，有計劃地籌集、分配和運用資金，對單位經濟活動進行核算、財務監督與控制，以保證科技管理工作、科研經營活動和科學事業計劃及任務的全面完成。它既是非營利科研機構管理的重要內容，也是非營利科研機構經濟管理的核心。(2)非營利科研機構財務管理的原則。非營利科研機構財務管理工作應結合我國非營利組織的特性及其經濟管理的需求，遵循以下原則:嚴格執行國家法律、法規和財務制度;堅持以社會效益為主，講究經濟效益;堅持量入為出、控制成本的原則;實行預算管理的原則。

二、我國非營利科研機構財務管理存在的問題

隨著科技體制改革的發展，非營利科研機構在管理方面引入了一些市場經濟的成分，目前正面臨承擔的任務由過去以國家計劃為主向科研、銷售、服務等多種經營的轉變，資金來源由過去主要依靠國家財政資金預算撥款向多元化籌資渠道的轉變，財務管理也由過去單一的費用控制向資金籌集使用、成本控制和收益管理轉變。因此，目前非營利科研機構在財務管理方面存在值得探討的問題，具體可以歸納為以下兩個方面:

(一)預算管理存在的問題

1.預算編制不科學、不準確。(1)單位部門預算編制不科學。按照國家預算法規規定，非營利科研機構當年預算應于上年12月前完成“兩上”預算的編報，由于時間限制，單位無法準確預測年終結余資金;同時，單位部門預算是按照“大收大支”的全口徑編制，而目前非營利科研機構普遍存在基本支出經費不足，又不允許在財政撥款項目支出中列支人員經費，需要通過市場競爭項目經費來彌補，這樣就必須預測下年度創收經費總量。由于科技市場的不確定性，導致除財政性資金外，其他資金很難編制準確。(2)項目預算編制不科學。首先，科研項目預算不能全面、真實地反映科研活動的全部成本，項目預算規定的支出內容與完成項目的實際支出內容不能完全一致。其次，項目負責人在申請項目編制項目預算時，預算意識淡薄，主要是憑經驗估計，與財務部門協商不夠，不能有效地利用財務信息編制項目預算，導致科研項目預算編制不夠經濟合理，小支出、大預算、預算支出結構不合理等現象時有發生。再次，科研人員的預算法律意識淡薄，缺乏預算執行的意識，認為預算編制是要錢，經費到位后，隨意變更項目預算和調整預算支出結構，導致項目決算與預算差異較大。最后，財務部門對項目預算的控制和監督力度不夠，項目預算批復書一般由項目負責人保管，財務部門只是按照財務規章制度監督管理科研項目經費，很難對科研經費的預算進行控制和監督。

2.預算執行存在的問題。(1)收入管理不規范。一些單位未將應納入單位預算管理的預算外資金統一納入單位預算，進行“統一管理，統一核算”。部分部門隱瞞、截留、擠占財政資金和其他收入，設置賬外賬、私設小金庫。2009年初黨中央、國務院在全國行政事業單位中開展“小金庫”專項治理工作，說明“小金庫”問題已是嚴重敗壞黨風政風和社會風氣，是妨礙經濟健康發展、影響社會和諧穩定的毒瘤。非營利科研單位也普遍存在“小金庫”問題，其來源往往是通過隱瞞和截留預算外資金收入形成的。(2)支出管理控制不嚴、隨意性較大。非營利科研單位為了鼓勵科研人員爭取科研經費的積極性，在科研經費的管理政策上一般都比較寬松，財務報銷制度把關不嚴，甚至“潛規則”大為盛行。我國的科研項目大多實行課題組負責制，課題負責人擁有支配經費相當權力。有些課題負責人獨斷專行，科研經費幾乎成了其私人財產，造成經費開支混亂，科研項目的研究質量很難保證。

(二)科研項目經費管理存在的問題

近年來，隨著科技改革體制的不斷深入，“科教興國”戰略的深入實施，非營利科研單位財務的自主權不斷擴大，已形成多渠道辦科研的格局，科研經費投入不斷增加，但是仍存在著事業費和科研經費不足現象，在有限的科研課題(項目)經費的使用過程中管理不規范甚至損失浪費等問題，嚴重制約科技資源的高效利用，影響科研事業的發展。因此，必須加強非營利科研單位科研課題(項目)經費的財務管理。

1.擠占挪用成為彌補經費缺口的普遍現象。為了籌集資金，幾乎所有的科研單位都不同程度地把手伸向科研經費。盡管國家有關部門三令五申，但在生存的壓力下一些單位還是絞盡腦汁，巧立名目，或以提取管理費的名義改變資金用途，或直接擠占挪用科研經費，想方設法把科研經費變成基本支出經費，使得原本并不復雜的科研經費管理變得十分復雜棘手，財務問題層出不窮，而且積重難返。不僅使科研項目的執行效果因經費問題大打折扣，而且容易滋生腐敗。

2.重立項輕管理。不管課題大小，經費來源何處和經費的多少，課題經費在整個研究工作過程中都具有重要的地位。因而，大多數單位都制定了積極可行的激勵機制，鼓勵科研人員積極申請課題，拓寬課題來源渠道，增加課題經費。但當課題經費撥到單位后，課題經費的使用以及使用后效益如何，現有管理制度在執行過程中很難把握實際狀況，監督考核措施不完全到位等因素，使科研經費未能正常發揮效果，形成課題經費未必能全部用于科研工作的現實狀態。

3.科研課題(項目)經費使用過程矛盾多、問題多、效益低。(1)預算編制中的矛盾多。國家科研課題(項目)計劃實施課題制后，對課題實行全額預算，細化了科研課題(項目)預算編制，實行課題預算評估制度。這對我國科研課題(項目)科研人員的管理水平提出了更高更新的要求。首先，科研人員普遍感到預算編制過細過嚴過緊，編制口徑不一，較難應對。其次，科研項目研究具有周期長、復雜性、不可預見性強等特點，科研活動的工作量和消耗量難以做到像生產活動一樣精確估計，能夠預算清楚70%左右就很難得了，所以立項時的預算很難考慮周全，也很難預測可能發生的個中變數。往往能將明年預算編制好就不錯，很難一次性做好多年的預算，這是制度超前于現實的矛盾。科研課題(項目)整個科目實際收支超出預算，須申請預算調整，花費時間多程序復雜、落實慢。第三，爭取科研課題(項目)“廣種薄收”，使得科研課題(項目)預算編制金額按“廣種”編制而預算執行情況卻是“薄收”，這就使得科研課題(項目)預算編制金額與預算執行相差超出預算10%的幅度或更多。這是預算編制所不允許的，預算編制的嚴肅性與爭取科研課題(項目)的“廣種薄收”概率相矛盾。(2)支出報銷問題多。從主觀上看，科研人員觀念與國家當前的財經管理制度不相適應。部分科研人員，認為拿到科研經費后，只要與科研活動有關想怎么花就怎么花，不同科研課題(項目)的經費混用而置科研計劃中的經費預算事項于不顧，與當前國家有關科研課題(項目)經費管理的要求相矛盾。從客觀上看，在項目經費劃撥和任務管理兩條線機制下，科研經費的支出和報銷存在不少問題。一是項目啟動時經費與任務不匹配。要么經費下撥遲滯，科研任務無法按計劃實施，往往錯過最佳時節，延誤時機;要么項目任務下達遲滯，經費先到賬但歸屬不清，無法支出。兩種情況都導致科研經費不能及時有效支出，科研工作不能按計劃進行。二是項目實施過程中，國家財政部門要求在限期內將預算執行到一定比例，嚴重脫離科研活動實際。如有的研究所出現了經費劃撥到位不到兩個月就須執行完預算經費45%的情況。為了完成指標，只能突擊花錢。這樣勢必造成違規報賬、財務控制薄弱、科研經費損失浪費等隱患。(3)結余經費浪費多。科研項目結余經費的管理一直不規范，現在對一些科研項目經費采取“零余額賬戶”的管理方式，如有剩余經費則收歸國庫，次年的科研經費也將根據情況被削減，這種做法大大削弱了科研人員節約經費的積極性。在實行“零余額賬戶”后，恐怕科研人員不是千方百計省錢，而是想盡辦法花錢了，很容易出現重復購置設備、提前預訂的試劑過期等等問題，無疑是對科研經費的變相浪費。(4)科研項目配套資金的落實難。有的科研課題項目要求實施單位進行資金配套，有的還要求配套資金必須達到一定的比例，并且配套資金的落實是此類科研項目財政檢查的重點。因此有些非營利科研單位存在“重財政資金，輕配套資金”的觀念，在沒實際配套資金情況下，為了爭取到科研項目，就承諾虛假配套資金。

三、改善我國非營利科研機構財務管理的對策

通過對科學事業單位財務管理中存在問題的分析，可以看出，要進一步加強科學事業單位財務管理，降低科研成本，減少財務風險，提高資金使用效率和科研項目效益，就必須建立以制度建設為根本，以預算管理為核心，以信息技術為手段的科學事業單位財務管理新機制。

(一)提高我國非營利科研機構預算管理水平的對策

1.政策建議。目前，我國非營利科研機構基本支出(人員經費和日常公用經費)不足是制約其發展的主要因素。存在國家重點支持領域的研究單位，科研經費相對較多，日常運行經費較少，財政撥款的人員經費不足，出現“有錢打仗，缺錢養兵”的情況，導致科研人才流失現象嚴重。落實“科教興國”的戰略下，國家加大對非營利科研機構的投入強度是非常必要和確實可行的。建議國家財政部門按照非營利科研機構核定的人員編制和國家工資政策規定足額安排基本支出預算。

2.科學合理地編制預算。非營利科研機構預算管理的關鍵是科學合理地編制單位預算，建立科學的預算體系和預算標準。在準確把握科研活動規律的基礎上，認真分析歷年財務數據，充分預測預算年度實際情況，為合理編制預算提供科學依據。非營利科研機構預算的重點是科研項目預算，甚至單位預算的質量也取決于科研項目預算編制的科學性。首先，科研項目預算要實事求是地根據項目實施的需要計算項目成本，編制項目預算。其次，要提高科研人員預算編制意識，實行科研人員與財務人員相結合的項目預算編制模式。

3.嚴肅認真地執行預算。非營利科研機構預算執行的主要內容是:根據國家各項政策法規，督促和監督單位各項支出嚴格按預算執行，保障資金安全，降低財務風險。預算一經審批下達，即具有指令性，各預算責任部門必須認真執行。合理有效的預算管理制度，是硬化預算執行的保障。通過預算管理制度的建立，使預算執行者明確權利、義務以及必須履行的程序，減少執行者制造虛假信息或“突擊花錢”的情況。

另外，由于非營利科研機構大部分工作都屬于研究性質，存在較多不確定因素。因此，在預算執行過程中，預算調整顯得尤為重要，必須在執行過程中進行預算調整。但預算調整必須嚴格遵循申請、審議、批準三個主要環節，履行必要的法定調整手續。

4.加強結余資金管理。認真分析年度財政結余資金的形成原因，轉變理財觀念，努力克服“存錢備荒”的心理。同時也要保持艱苦奮斗的優良傳統，牢固樹立厲行節約、勤儉辦事的思想，以對人民高度負責的態度，確保資金的安全高效使用，提高財政資金對事業發展的保障程度。

5.加強預算監督和控制。整個預算的過程(編制過程、執行過程、總結過程)如果沒有一個強有力的監督機制是難以得到保證的，因此，必須建立一個強有力的預算監督機制，來保證整個預算過程的實現。在國家審計、社會審計和單位內部審計三位一體的審計模式下，單位財務部門也要加強對預算執行全過程進行監督管理，進一步健全保證資金安全的運行機制，樹立科學理財觀念，以預算促項目，加強預算執行管理，提高資金使用的安全性、規范性、有效性和科學性。

(二)加強我國非營利科研機構科研項目經費管理的對策

1.加強科研項目預算管理。首先從政策方面向科研人員宣傳部門預算的重要性和必要性，以及預算編制的技術方法，使科研人員從思想上引起重視，并使他們認識到項目預算在科研項目立項、實施、驗收等方面的重要作用，使其由被動變為主動地配合財務部門以保證項目預算的順利實施。其次，科研單位的財務部門應實行服務前移，介入課題從申報到驗收全過程。財務部門將服務前移，安排專門人員及崗位加強對事業單位涉及的各級各類課題從經費申報預算編制、經費管理規定到報表填制等各方面的研究，介入課題從申報到驗收的全過程。這樣既能將科研人員從大量復雜的財務數據及指標中解脫出來，又能在一定程度上為科研申報預算和經費使用預算更好地銜接提供了可能。

2.解決非營利科研單位擠占挪用科研項目經費的建議。從制度上根本解決非營利科研單位擠占挪用科研項目經費，即確實保證非營利科研單位的基本支出需要。

當然，在當前國家財力有限，無法足額滿足全國眾多非營利科研機構需求的情況下，可以考慮修訂有關制度規定，允許在科研項目中列支人員經費(美英等國在科研經費管理上都允許開支人員費用。美國研究項目經費中，人員經費含科研人員工資、福利、補貼、差旅費、培訓計劃參與人員獎學金等，一般占總經費的33%左右。英國研究所人員成本一般占項目經費支出的52%)，這樣就解決了目前國家對非營利科研機構基本支出財政撥款不足，又不允許在財政撥款科研專項經費中列支人員經費的矛盾。同時也要實行崗位薪酬制度對個人收入水平進行總量控制等手段，嚴格禁止人員經費在經費預算中重復列支，造成某些科研人員收入過高等現象。

3.在項目立項和驗收方面實行“財務否決”制。在科研管理制度中應明確規定，項目立項和驗收時必須要有財務部門參與。立項的預算要有財務部門的審核意見，驗收時的項目決算要有財務部門的意見，實行財務一票否決制。項目預算的審定和項目決算的審計通不過的，項目不予立項或驗收不通過。從管理機制上充分發揮財務的監督作用。

4.對重大科研項目實行績效考評機制。對重點課題(項目)進行業務考評和財務指標考評相結合。業務考評主要根據項目任務書中的績效目標，對其項目的技術指標、論文數、專利成果數、人才培養情況等，由科研管理部門進行考核;財務指標考評包括課題(項目)經費的到位情況、資金的分配和使用情況、支出結構的合理性等由財務管理部門進行考核。并將業務考核、財務考核的結果作為再次立項的重要參考。這樣既減少了科研項目的重復設置，又集中了財力，優化了科技資源的配置。

5.保證科研項目配套資金的落實措施。非營利科研單位可以從三方面落實配套資金:一是吸納社會資金，積極尋找有資金實力且科研力量雄厚的科技型企業進行合作;二是吸納地方財政資金，在爭取國家級的科研項目經費的同時，還要積極申請地方政府財政資金的資助，作為國家級科研項目經費的補充;三是積極創造單位自有資金，非營利科研單位應加大科研成果轉化的力度，甚至可以直接將科研成果轉化成資金，作為科研項目經費的補充，以求更好地完成科研項目，從而實現科技成果轉化的良性循環。

總之，我國的非營利科研機構現在正處于發展的初期階段，我們要密切結合自己的實際情況，恰當選擇符合中國國情的非營利科研機構的財務管理政策和發展道路，這樣才能制定出適合我國在21世紀的非營利科研機構的財務管理模式，并使得我國的非營利科研機構能得到蓬勃發展。

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(作者單位:國家海洋局第三海洋研究所 福建廈門 361005)

(責編:若佳)