基于人性的行政監(jiān)察思想及其實(shí)踐分析

摘 要: 中國(guó)古代行政監(jiān)察思想是在人性本善這一理論預(yù)定基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，它的流弊和缺陷迫使中國(guó)不得不反思傳統(tǒng)向西方學(xué)習(xí)。在人性本惡的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)上，西方行政思想異常繁榮，實(shí)踐也格外發(fā)達(dá)，給中國(guó)提供了新的啟示。中國(guó)應(yīng)向西方學(xué)習(xí)、借鑒，但是照搬西方并不是中國(guó)行政監(jiān)察發(fā)展的未來(lái)之路。

關(guān)鍵詞: 行政監(jiān)察; 人性本善; 人性本惡; 公民監(jiān)督

中圖分類號(hào): D035.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào): 1673-9973(2010)02-0032-03

On Humanities in Administration Supervision Theory and Practice Research

QU Shuang-hu ， HU Xue-fen

(1. CPC Disciplinary Commission of Hunan Province， Changsha 410006，China ; 2.CPC Hunan Province Committee Party School， Changsha 410006， China)

Abstracts: Old Chinese administration supervision was based on the predesigned theory of human being good. And we have to reflect on its defects. While on the basis of viewpoint that human being evil， the western administration supervision is exceptionally prosperous and its practice becomes developed. This provides useful expedience and enlightenment for China. And China should learn from the western countries， meanwhile， we shouldn't just copy the way as ours. China should study to the West， but will imitate the West is not the Chinese administration supervision development road of future.

Key words: Administration supervision; human being good by nature; human being evil by nature; civilians supervision

在不同的人性論基礎(chǔ)上，中西方行政監(jiān)察思想經(jīng)歷了不同的歷史演變軌跡，并且產(chǎn)生了不同的實(shí)踐成果。在當(dāng)代中國(guó)，建立一個(gè)高效、廉潔、民主的政府已是大勢(shì)所趨，民意所向。對(duì)中西方行政監(jiān)察思想人性之源的比較研究和相互借鑒，能夠?yàn)橹袊?guó)行政監(jiān)察的發(fā)展和完善提供一些好的建議和新的思路。

一、中國(guó)古代行政監(jiān)察思想人性預(yù)定及其流弊

或許只有中國(guó)儒家陰陽(yáng)二元學(xué)說(shuō)才能解釋為什么在世界的西方，人性本惡的血脈亙古至今;而在世界的東方，人性本善的傳統(tǒng)震古爍今。東方的孟子就認(rèn)為:“惻隱之心，人皆有之;羞惡之心，人皆有之;恭敬之心，人皆有之。惻隱之心，仁也;羞惡之心，義也;恭敬之心，禮也;是非之心，智也。仁義禮信，非由外爍我也，我固有之心，弗思耳矣。”[1]不僅人性本善，而且“人皆可以為堯舜”，成圣人。孟子人性本善的根本錯(cuò)誤，“是他把人的社會(huì)屬性‘善’當(dāng)成了人的自然屬性，無(wú)私是人的自然本質(zhì)，其最大的危害性是:讓人誤認(rèn)為自私是惡，使人們都不敢承認(rèn)自私，結(jié)果是人人都充當(dāng)偽君子。”[2]吳思在《潛規(guī)則——中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》中指出:“我發(fā)現(xiàn)支配這個(gè)集團(tuán)(官吏集團(tuán))行為的東西，經(jīng)常與他們宣稱遵循的那些原則相去甚遠(yuǎn)。例如仁義道德，忠君愛(ài)民，清正廉明等等。真正支配這個(gè)集團(tuán)行為的東西，在更大的程度上是非常現(xiàn)實(shí)的利害計(jì)算。”[3]說(shuō)得冠冕堂皇，做得勉勉強(qiáng)強(qiáng)。這還是好的，更多的時(shí)候免不了是說(shuō)一套做一套。在這樣的人性論和人文環(huán)境中，一方面中國(guó)古代的行政監(jiān)察因?yàn)槿诵谋旧频睦碚擃A(yù)定和圣人崇拜而不被重視，另一面行政監(jiān)察成為封建帝王的統(tǒng)治手段，“秦朝在中央實(shí)行‘三公九卿’制……御史大夫?yàn)楦毕啵o佐丞相處理政務(wù)，并監(jiān)察百官，振刷紀(jì)綱。”[4]更為可悲的是，這種統(tǒng)治手段并沒(méi)有上升為一種制度的安排，加以固定下來(lái)，它完全僅作為帝王個(gè)人駕馭群臣的政治手段。而“由于君權(quán)與相權(quán)的矛盾的激烈，君主身邊的近臣侍衛(wèi)形成的內(nèi)朝，逐漸攫取了各種權(quán)力。御使大夫幾經(jīng)興廢，已無(wú)實(shí)責(zé)”。[4]這也是為什么西方行政監(jiān)察思想能夠推動(dòng)行政監(jiān)察制度的建立和實(shí)踐的發(fā)展，而中國(guó)古代的行政監(jiān)察卻日益萎縮并退化、變異為一種特務(wù)制度，明代東廠、西廠的設(shè)立和發(fā)展其實(shí)是明代行政檢察走向極端的表現(xiàn)和變異。“人皆可以為堯舜”的人性本善論，阻礙了中國(guó)行政監(jiān)察思想的發(fā)展，使古代中國(guó)的行政監(jiān)察終究不能上升為一種制度安排，指導(dǎo)行政監(jiān)察的理性發(fā)展，卻又無(wú)法規(guī)避行政監(jiān)察成為封建帝王個(gè)人駕馭群臣的政治手段的命運(yùn)。中國(guó)行政監(jiān)察在世界上的落伍并不是偶然。

二、當(dāng)代中國(guó)行政監(jiān)察的現(xiàn)狀

當(dāng)代中國(guó)的行政監(jiān)察完全是在馬克思主義理論的指導(dǎo)下建立和發(fā)展起來(lái)的。馬克思的行政監(jiān)察思想，正如其在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》一書中所指的，社會(huì)主義制度“脫胎”于資本主義社會(huì)，必然帶有“脫胎”母體的痕跡。馬克思的公民監(jiān)督思想也“脫胎”于西方的公民監(jiān)督理論。在分析巴黎公社的創(chuàng)制時(shí)，馬克思非常明確地指出，公社“徹底消除了國(guó)家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來(lái)代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些公務(wù)員經(jīng)常是在公眾的監(jiān)督下工作的。”[5]權(quán)力制衡從統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的制衡(西方三權(quán)分立學(xué)說(shuō))跳躍到廣義政府與公民之間的制衡乃是行政監(jiān)察思想的一大革命性飛躍。馬克思看到了公眾監(jiān)督的重要作用和美好前途，但是非常遺憾，他沒(méi)有設(shè)計(jì)出科學(xué)的合理的可操作性強(qiáng)的制度。

片面強(qiáng)調(diào)人民群眾的監(jiān)督而不結(jié)合科學(xué)的制度進(jìn)行規(guī)范的運(yùn)作，使行政監(jiān)察走向了另一條路。毛澤東對(duì)于規(guī)范化制度化的監(jiān)督方式重視不夠，“他更多的是采取聲勢(shì)大，熱情高，大規(guī)模的疾風(fēng)暴雨式的群眾性政治運(yùn)動(dòng)方式。領(lǐng)導(dǎo)者主觀隨意性的結(jié)果，造成了文革十年的無(wú)政府狀態(tài)的災(zāi)難性后果。”[4]

鄧小平后來(lái)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，指出制度問(wèn)題“帶有根本性，全局性，穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。[6]此后制度建設(shè)掀起了前所未有的高潮，依法治國(guó)成為基本的治國(guó)方略。在馬克思主義行政監(jiān)察思想的指導(dǎo)下，充分借鑒和吸收西方行政監(jiān)察中的有益成分，檢驗(yàn)于社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展，中國(guó)的行政監(jiān)察已日趨成熟和完善，一個(gè)高效、廉潔、民主的人民政府正在人民的籌劃中浮出水面。

人民群眾對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，包括通過(guò)人民監(jiān)督的組織體系(人民政協(xié)等)、報(bào)刊輿論工具、信訪等三種形式的監(jiān)督;執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督;執(zhí)政黨執(zhí)政人員的自我監(jiān)督;人民代表大會(huì)、人民法院、人民檢察院等權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督;國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督(上下級(jí)的縱向監(jiān)督和部門之間的橫向監(jiān)督);一個(gè)全方位、多層次、縱橫交錯(cuò)、上下相連的立體行政監(jiān)督體系已經(jīng)在我國(guó)初具規(guī)模。

三、西方近代行政監(jiān)察思想及其啟示

對(duì)西方行政監(jiān)察思想的分析有利于我們更進(jìn)一步認(rèn)識(shí)行政監(jiān)察的本質(zhì)、目的和作用。實(shí)際上，每一種行政監(jiān)察思想背后都有一種人性哲學(xué)的支撐，而且在現(xiàn)實(shí)生活中看來(lái)，行政監(jiān)察又與政黨制度、選舉制度和文官制度密切相關(guān)。

(一)政治原罪理論

與中國(guó)堅(jiān)決而普遍地信奉人性本善一樣，西方也確信不疑地認(rèn)為人性本惡。公元前800多年海西歐德就認(rèn)為潘多拉打開(kāi)了罪惡的盒子，從此人性向惡的深淵墜落。墜落一開(kāi)始就沒(méi)有再停止，近代的黑格爾也認(rèn)為“惡是推動(dòng)歷史前進(jìn)的動(dòng)力形式。”在這樣的人性論上得出政治原罪論是歷史的必然。政治原罪理論認(rèn)為:有權(quán)的人在行使權(quán)力時(shí)有一種自私和邪惡的自然本性和犯罪的潛在危險(xiǎn)。孟德斯鳩警告人們:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。”[7]

(二)自由主義理論

在同樣的人性論上，自由主義者反對(duì)國(guó)家對(duì)自由的干涉和限制，他們認(rèn)為“不必要地增加政府的權(quán)力，會(huì)有很大的禍害。”[8]但是政府不可或缺，它是必要的惡(Necessary evil)，于是行政監(jiān)察被重視和強(qiáng)調(diào)。

(三)新濫用權(quán)力理論

新濫用權(quán)力理論其實(shí)是對(duì)現(xiàn)代行政權(quán)力擴(kuò)張，尤其是行政自由裁量權(quán)合法的不合理使用的回應(yīng)。其基礎(chǔ)仍然是人性自私、趨惡傾向使權(quán)力有可能被濫用。新濫用權(quán)力理論認(rèn)為除了違法濫用以外，還有對(duì)行政權(quán)力合法但不合理的濫用行為，即新濫用權(quán)力還包括“權(quán)力的權(quán)利”的濫用，它強(qiáng)調(diào)的是政府某些合法的行為因其不公平不正義不合理仍屬濫用行為，是人道主義原則和現(xiàn)代人權(quán)思想對(duì)其挑戰(zhàn)的回應(yīng)。

(四)道德教育理論

這一理論對(duì)人性的認(rèn)識(shí)似乎與前幾種稍有不同，它主張對(duì)文官進(jìn)行教育，給予人性上“去惡存善”的凈化，是行政監(jiān)察的治本途徑。但是“去惡”即承認(rèn)惡的存在，“存善”便是認(rèn)為善是存在的，實(shí)際上這是一種人性善惡并存論。善惡并存的人性論已有別于人性本惡論。

(五)主權(quán)在民理論和三權(quán)制衡理論

可以說(shuō)前面四種理論的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)人性的認(rèn)識(shí)(盡管他們的認(rèn)識(shí)不完全一致)，主權(quán)在民理論和三權(quán)制衡理論的出發(fā)點(diǎn)則是具體的制度，是具體的政黨制度(多黨制、議會(huì)制)、選舉制度、文官制度等等。

主權(quán)在民理論認(rèn)為人民掌握最根本的權(quán)利，國(guó)家應(yīng)由人民來(lái)統(tǒng)治，但人民不能進(jìn)行直接的統(tǒng)治，而必須通過(guò)對(duì)其認(rèn)可(有時(shí)是情愿的，有時(shí)則不是情愿的)的代表授權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種授權(quán)與議會(huì)制度和選舉制度無(wú)法分割。

分權(quán)制衡理論是政治原罪理論的進(jìn)一步發(fā)展。因?yàn)榧热蝗诵员緪海敲礄?quán)力的腐敗和濫用也就無(wú)從規(guī)避，于是“在一切情況和條件下，對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力(權(quán)力)的真正糾正辦法，就是用強(qiáng)力(權(quán)力)對(duì)付強(qiáng)力(權(quán)力)”[9]

在人性本惡這一認(rèn)識(shí)論的基礎(chǔ)上，西方對(duì)人的天然不信任迫使西方人創(chuàng)造了超越人類的神的力量的崇拜(上帝崇拜)，并創(chuàng)造了成熟的宗教，創(chuàng)造了神的法律(摩西十戒)，但西方人并不想成為萬(wàn)能的上帝和擁有至尊權(quán)力的神的奴隸，他們保持著對(duì)權(quán)力的天然警惕，結(jié)果他們創(chuàng)造了與神簽訂契約的觀念。由契約觀念誘發(fā)的對(duì)稱和平衡哲學(xué)成為權(quán)力制衡思想的理論先聲。這樣，西方進(jìn)一步創(chuàng)造了基于普遍人性本惡信念的約束一切人的自然法和契約法，在行政監(jiān)察的理論和實(shí)踐上遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在了中國(guó)人的前面。

四、未來(lái)中國(guó)行政監(jiān)察的發(fā)展之路

西方行政監(jiān)察思想和實(shí)踐的豐碩成果，無(wú)疑是我們的學(xué)習(xí)榜樣，這一切是不是預(yù)示西方可以成為我們的“先生”，我們只需照搬西方就可以做得更好?答案顯然是否定的。正如文中所析，中國(guó)行政監(jiān)察思想與西方的行政監(jiān)察完全出自不同的人性論，這種理論根源上的先天迥異以及后天的制度安排的各所側(cè)重，決定了中國(guó)不可能簡(jiǎn)單地移花接木。一種制度如果沒(méi)有相適應(yīng)的環(huán)境，其生存和發(fā)展是不可想象的。“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。”不相宜的文化環(huán)境只會(huì)造成制度的扭曲和變異。那么，中國(guó)行政監(jiān)察發(fā)展之路在哪里?或許會(huì)有人主張，既然要適用的環(huán)境，那我們就去營(yíng)造適用的環(huán)境。西方行政監(jiān)察建立在人性本惡的哲學(xué)論基礎(chǔ)上，那么我們也主張人性本惡，想法確實(shí)簡(jiǎn)單，但辦法未必行得通。

其一，人性本善誤國(guó)不淺，但是中國(guó)歷來(lái)并不缺乏主張人性本惡論者。荀子和他的學(xué)生韓非子代表的法家便是其中杰出的代表。荀子就批判:“孟子曰:‘人之學(xué)者，其性善。’曰:是不然，是不及知人之性，而不察乎性偽之分也。凡性者，天之就也，不可學(xué)，不可事。禮儀者，圣人之所生也，人之所學(xué)而能，所事而成者也。不可學(xué)，不可事，而在人者，謂之偽，是性偽之分。”[2]荀子不僅指出人性本惡，甚至還提出相關(guān)的配套措施以“去惡存善”:故為之立君上之勢(shì)以臨之，明禮儀以化之，起法正以治之，重刑法以禁之，使天皆出于治，和于善也。但是荀子的學(xué)說(shuō)根本沒(méi)有得到應(yīng)有的肯定和重視。

其二，中國(guó)幾千年的傳統(tǒng)是人性本善的哲學(xué)傳統(tǒng)，在這一基本哲學(xué)觀念上生成的所有文化觀念及制度載體已經(jīng)形成一個(gè)“輕易不可窺探的球體”，輕易不可克服的惰性磁場(chǎng)。傳統(tǒng)文化強(qiáng)大的慣性足以讓一切激進(jìn)的改革遲滯、扭曲、走形，最后被消釋于無(wú)形。從人性本惡出發(fā)導(dǎo)出法治社會(huì)是邏輯的必然。荀子的得意門生韓非子就在此基礎(chǔ)上主張建立法制國(guó)家，并促進(jìn)了秦的強(qiáng)大和中國(guó)的統(tǒng)一。但是他的性惡論也并不徹底，“秦的體制既成流線型，法家思想即構(gòu)成其意識(shí)形態(tài)。雖然它站在人性惡的主場(chǎng)，可是也認(rèn)為人類仍可以集體為善。”[10]

盡管在人性本善的人性論上產(chǎn)生的行政監(jiān)察思想和實(shí)踐存在著種種的缺陷，但也不能一筆抹殺其優(yōu)點(diǎn)和成績(jī)，而更應(yīng)該發(fā)揚(yáng)光大。

毛澤東雖然沒(méi)有建立制度化的行政監(jiān)察，但其一以貫之的公民(群眾)監(jiān)督思想?yún)s不啻為一種寶貴的財(cái)富。尊重民意與加強(qiáng)公眾監(jiān)督所具備的公共理性意識(shí)是毛澤東對(duì)封建傳統(tǒng)的一大超越，也是其與西方先進(jìn)的民主的行政監(jiān)察思想的不謀而合。盧梭即堅(jiān)持人民主權(quán)是絕對(duì)的、神圣的和不容侵犯的，人民主權(quán)至上。而“三個(gè)代表”重要思想中代表人民的根本利益，也即在于人民的監(jiān)督，在于“人民滿意不滿意，人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)”，在于“執(zhí)政為民，立黨為公”。毫無(wú)疑問(wèn)，不管行政監(jiān)察組織和機(jī)構(gòu)如何發(fā)展變化，公民監(jiān)督的思想將會(huì)一以貫之地堅(jiān)持并發(fā)展下去。

中國(guó)行政監(jiān)察的發(fā)展，當(dāng)然有待于行政監(jiān)察思想的發(fā)展，有待于對(duì)人性的科學(xué)認(rèn)識(shí)，以及在此基礎(chǔ)上配套的制度安排和文化塑造，樹立并強(qiáng)化民眾對(duì)人性觀的普遍認(rèn)同感，在國(guó)人長(zhǎng)久以來(lái)習(xí)慣以為法的性善論基礎(chǔ)上，對(duì)文化環(huán)境進(jìn)行新的塑造，培養(yǎng)公民的理性精神、法治精神和契約精神使之適合時(shí)代和共產(chǎn)主義的要求，同時(shí)根據(jù)實(shí)在的國(guó)情進(jìn)行制度安排并與時(shí)俱進(jìn)不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新。或許，這才是中國(guó)行政監(jiān)察的未來(lái)之路。

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[責(zé)任編輯、校對(duì):楊栓保]