論問責官員復出機制的構建

摘 要: 伴隨著問責制的常態化，問責官員的復出成為一個不可回避的問題。目前，我國問責官員復出的兩大特點就是無序性和隱秘性，嚴重損害了問責制的嚴肅性和權威性，究其原因，主要是法制的缺位。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的出臺，在一定程度上彌補了之前的不足，但仍然不夠健全和完善，應構建問責官員復出的科學機制:一是對問責官員進行分類管理;二是健全問責官員的跟蹤、考評機制;三是完善公開、公正的官員復出程序;四是建立違規復出責任追究機制。

關鍵詞: 問責官員; 復出; 機制構建

中圖分類號: E263 文獻標識碼: A文章編號: 1673-9973(2010)02-0042-04

On the Establishment of the Mechanism of the

Accountability Officials Resuming Their Official Post ——Discussing On the Temporary Stipulation

of Executing the Accountability for the Party and Administrative Officials

LIU Mei-ping

(School of Law and Politics of Xuzhou Normal University， Xuzhou 221116， China)

Abstract: Along with the normalization of the accountability system， how to deal with the resuming official posts of those accountability officials becomes an unavoidable question. At present， there are two characteristics which are disorder and concealment on the accountability officials resuming their official posts. They deeply impair the seriousness and authority of the accountability system. The reason of this problem lies in the deficiency of legal system. The enforcement of the regulation， On the Temporary Stipulation of Executing the Accountability for the Party and Administrative Officials has made up for the loss to some degree， but it is still not sound and perfect enough. We should establish a scientific mechanism of accountability officials resuming their official post: the first one is to classify and manage the accountability officials; the second one is to complete the system to supervise and check accountability officials ; the third one is to make the procedure of the officials resuming their official post totally open and just ; the fourth one is to establish the mechanism of investigating accountability to those who disobey orders in resuming the official post.

Key words: accountability officials; resuming the official post; the establishment of the mechanism

2009年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，這是第一部國家層面行政問責的專門法規，標志著中國官員問責制正式走上了法制軌道。此前，雖然行政問責的力度越來越大，被問責的官員越來越多，但是由于缺乏統一的、規范的制度標準，問責過程中出現了諸如同事不同責、行政領導擔責黨委領導免責、問責官員低調復出等此類的問題，引起社會極大的關注。這部新規定的出臺解決了之前問責制存在的很多問題，如:在問責范圍上實現了黨政干部的“無縫覆蓋”，對是否問責、如何問責、問責到什么程度等問題都提供了明確的操作標準。[1]但是，對于近期大家熱議的官員“高調問責、低調復出”問題，新規定未能給出令人滿意的答案。雖然，較之以前，它在官員復出問題上作了相對較多的規定，但總體仍不夠完善，存在著諸多未盡事宜，彈性有余，剛性不足，很難徹底解決官員“帶病復出”問題。

一、我國問責官員復出的狀況分析

(一)現狀:問責官員復出的無序性和隱秘性

總結近幾年我國問責官員復出的現狀，其特點之一就是無序性，主要體現在復出時間及復出級別上。從復出時間來看，具體有如下幾種情況:一是被問責不足一年就復出，如:因非典事件于2003年4月份被免職的前北京市長孟學農，在同年9月便被任命為國務院南水北調工程建設委員會辦公室副主任(正部級)、黨組副書記。二是被問責一年后復出，如因阜陽奶粉事件被撤職的原阜陽市工商局副局長楊偉，在沉寂相當長的一段時間后，目前已調往安徽省的一個地級市工商局擔任副局長。三是被問責前就異地做官，如:原河北省農業廳廳長劉大群因三鹿奶粉事件2009年3月被處以行政記過處分，但他2008年11月就已從河北農業廳調任邢臺市擔任市委副書記，并在2009年1月當選邢臺市市長。而在復出級別上則有如下幾種情況:一是平級復出，從目前來看，大多數問責官員的復出都是這種類型。二是降級復出，如:因黑磚窯事件被撤職的臨汾市洪洞縣副縣長王振俊，復出后擔任縣長助理，級別為正科級。三是問責前就異地高升，如:2009年3月因三鹿奶粉事件被中紀委監察部給予行政記大過處分的質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱，早在2008年就調任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記，級別由副廳升至正廳。

隱秘性是我國問責官員復出時的另一個重要特點。高調問責，低調復出，已成為各級政府處理官員復出問題的一種共識和慣例。在一連串的復出門事件中，我們獲取信息的渠道并非是組織人事部門的任用公示，披露他們復出消息的多是媒體的報道，甚至是網友的偶然發現。例如，因甕安事件被撤職的原甕安縣委書記王勤，其復出的信息是通過一篇相關的報道獲取的(2009年3月中旬，聚焦甕安事件的《新群體事件觀》公開出版，作者劉子富在接受記者采訪時提到了王勤復出的事情)。官員復出之所以如此低調，主要是想避開輿論壓力，特別是那些從被問責到履新職僅僅間隔幾個月的官員，這方面的顧慮更加突出。想當初他們多是因為公共事件被免職或辭職，事件帶來的創傷剛剛甚至尚未撫平，相關責任人卻重新戴上花翎，消息一旦公布，自然會引起社會輿論的軒然大波，官員復出也就成為泡影，例如:原陜西省寧陜縣交通局局長田為斌因通村公路建設質量問題被責令辭職，5個月后擬任縣民政局局長，在公示期間引起社會質疑和民意反彈，其復出之路戛然而止。低調復出則可輕松跨過輿論這道坎，使其復出之路暢通無阻。雖然也有地方政府因為輿論壓力暫緩或取消問責官員履新，但那僅是個案，絕大多數已復出的官員，無論輿論怎樣口誅筆伐，并未撼動他們的官位。

于是，在這種無序和隱秘之中，官員“帶病復出”頻頻出現。

(二)危害:損害了問責制的嚴肅性與權威性

行政問責制是建立責任政府、推進民主政治建設的一個重要途徑，標志著我國政治文明程度的不斷提高。但官員的“帶病復出”，卻不斷損害著問責制的嚴肅性與權威性。

問責制的初衷是對失職者進行懲罰，通過這種懲罰告誡政府官員，要時刻牢記自己所承擔的責任，一旦有不稱職或嚴重失職的行為，就會受到相應的責任追究。但許多被問責的官員，在被免職或辭職幾個月后，就重新被委以重任，甚至還異地高升。如此復出，很難讓問題官員對自己的失職行為進行認真的檢討和深刻地反省，也就難以真正認識到自己的過失給社會造成的損失和危害有多大，當然處罰的初衷也不會實現。這必然會進一步助長官員的官僚主義思想，很難保證他們在新崗位上不會重蹈覆轍，再次出現失職甚至違規違法的行為。官員復出的這種現狀同樣弱化了對他人的警示作用，因為被問責后還能復出甚至是很快復出，對一部分人而言，就會產生一種懈怠情緒，對自己的工作難以做到恪盡職守，甚至會膽大妄為，于是便會有更多的問責事件出現，問責制的威力被消解于無形。

不僅如此，官員“帶病復出”也使民眾對問責制產生了質疑。眾多的復出門事件不斷觸動著公眾敏感的神經，當初被高調問責的官員，幾個月后卻悄悄成為另一個重要崗位的負責人，對官員本身而言，似乎并沒有多大損失，停職的幾個月實際上就是帶薪休假。于是，很多民眾開始懷疑，問責風暴雖然刮得猛烈，也不過是為了平息民憤，給憤怒的公眾以心理安慰，待到日后輿論注意力轉移，再悄悄安置職務，其實質是以公開問責之名行暗中保護之實，所謂問責就是換崗，是某些人逃避責任的“妙招”，于是，“官官相護”便成為了他們的判斷。這不僅損害了問責制的嚴肅性與權威性，也嚴重損害了政府的公信力。

(三)原因:法制的缺位

官員復出之所以存在如此多的問題，最根本的原因就是法制的缺失。雖然在過去幾年中，中央和許多地方政府都頒布實施了行政問責的辦法及規定，但大多數規范僅僅是對行政問責的主體、范圍、方式和程序等問題做了較多的規定，對于問責官員復出問題卻鮮有涉及，或者只是籠統地一帶而過，概念模糊，難以操作。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的出臺，在一定程度上彌補了之前的不足，但仍然不夠健全和完善。

目前，全國層面的有關行政問責的規范文件，除了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》外，還有《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》、《公務員法》等。其中，2006年實施的《公務員法》雖然對引咎辭職有明確規定，但對于這些被問責去職的官員，在什么情況下可以復出、相關程序應該如何履行等關鍵問題卻只字未提。在《黨政領導干部選拔任用工作條例》中，第六十二條規定，引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務。但對于應當如何理解和把握其中的關鍵詞“實績突出”，標準又是什么，卻沒有相關的規定。而《黨政領導干部辭職暫行規定》的第二十九條也指出，對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。但是，何謂“適當”?在文件中卻找不到相關的說明，這些模糊的字眼，無疑為官員的非正常復出留下了方便之門，提供了可操作的空間。

《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第十條涉及到問責官員復出問題，共包括四款:一是受到問責的黨政領導干部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格。二是引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。三是對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，可以根據工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。四是引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見。我們不否認該規定的進步意義，但它確實也存在一些不足之處。其一:與官員命運有直接利害關系的第二和第三款，與前面提到的《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部辭職暫行規定》的相關條款，并沒有本質的區別，只是語言文字表達的差異而已;其二:規定的第四款指出問責官員復出和一般官員提拔的區別只在于要不要征求上級黨委組織部門的意見，并沒有多少實質性的意義，因為上級黨委組織部門通常會尊重下級黨委組織部門的意見，曾經因為失職而被高調問責的官員在復出時和其他正常提拔的官員走相同的程序，顯然不太合適;其三:沒有對問責官員進行分類管理，對引咎辭職、責令辭職和免職的所有官員采取了相同的管理措施;其四:沒有涉及違規復出的懲戒問題，對于違反規定讓問題官員復出的相關組織和領導應當承擔什么樣的責任，在這個規定中同樣是空白。正是由于存在形形色色的制度漏洞，官員“帶病復出”就成為一種必然的邏輯。

二、構建和完善問責官員復出的科學機制

問責官員復出意味著曾經犯過錯誤的官員又重新回到領導崗位，重新掌握了一定的權力、金錢等社會資源，其社會影響，在某些方面甚至大于官員下馬。因此，問責官員的復出必須慎重，必須建立科學合理的復出機制。[2]

(一)對問責官員進行分類管理

在問責制實施的過程中，官員會因各種各樣的原因被問責，由于其承擔的責任大小及類型的差異，最終的問責結果也不盡相同，這就要求我們運用馬克思主義的辯證法，具體問題具體分析，對問責官員進行分類管理。

首先，要明確問責官員能否復出。通常情況下，對于那些因違反職業道德和倫理道德失職，對重大事件有直接責任，致使民怨沸騰，社會影響惡劣的官員，不應當復出，其政治生命應就此終結。而對于那些追究法律責任的問責官員，無論其結果輕重，都不予復出。因為這一部分人，或者蔑視“公共權力”的重大責任，或者罔視法律，濫用公權，已喪失了為公共利益獻身的“公共精神”，也喪失了作為領導者的基本政治和道德素質，不適合再謀“公職”。對于那些基本素質較好，因工作不力、失誤或人民群眾不滿意引咎辭職的官員，應根據實際情況，允許他們復出。[3]因為這一部分人承擔的多是道義責任和領導責任，和事故的直接責任人受到黨紀國法處理是兩回事，特別是主動選擇引咎辭職的官員，本身就顯示了他的責任意識和羞恥之心，也表明了他對公共職位和公共利益的尊重，[4]我們不應當將其一棍子打死。無論是本著“治病救人”，還是“發揮余熱”的精神，讓一些能夠反省改正自身錯誤，又有一定能力的人復出，是人們能夠接受的，這也體現出政治理念與制度的理性。

其次，要明確不同問責方式的復出年限與級別。在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，因問責而去職的情況主要有三種:引咎辭職、責令辭職和免職。在這三種問責方式中，責任程度逐級遞增，即引咎辭職最輕，責令辭職次之，免職是最嚴厲的問責方式。既然承擔的責任不同，在設置復出年限時也應當有所區別，比較公平合理的設置是，引咎辭職官員的復出時間應當最短，可以考慮設為一年，免職官員的復出時間應當最長，可以考慮設為兩年，而不是不加區分地統統定為一年。如果所有問責官員復出的時間限制都相同，就意味著問責官員無論責任大小，情節輕重，最后大家復出時的起點都是相同的，這樣問責方式的分類就失去了意義，問責制本身也會受到人們的質疑。另外，在問責官員復出級別的設定上，也應當根據不同的問責方式及其所承擔責任的大小有所區別，如:引咎辭職可以平級復出，后兩者降級復出，無論如何不能提拔復出，這是一個社會共識底線。

(二)健全問責官員的跟蹤、考評機制

對于可以復出的問責官員，怎樣才能保證其病愈復出，一個很重要的方法就是對其進行特殊的管理，建立健全跟蹤、考評機制。

雖然任何領導干部都存在考評問題，但被問責官員畢竟不同于一般的領導干部，是一個特殊的群體，可以說在某種程度上都曾經是問題官員，所以對他們的管理應當區別于其他領導干部。具體說來，就是要對干部問責之后到復出之前這一段時間進行全程、全方位的考評。考評的內容要全面，應當包括德能勤績廉等方面，尤其要關注問責官員是否已進行了深刻反省，改正了自己的錯誤。為了使考評結果更為客觀和準確，對問責官員的考評除了組織人事部門參加外，還應當讓廣大民眾參與，因為單一的考核主體容易產生偏聽偏信、隨意吹捧等弊端。人民群眾的眼睛是雪亮的，問責官員在新崗位上干得怎樣，他們有著自己的評判結果，因此可以邀請問責官員所在單位轄區范圍內的機構及群眾代表，對他們的表現作出客觀的評價。另外，對問責官員的考評要更加注重平時的表現，采取定期和不定期相結合、以不定期為主的原則，甚至可以采用暗訪的方式，這樣的考核結果會更加真實和公正。

問責官員的考評結果要在一定范圍內公之于眾，使民眾對其問責后的情況有一個大體的了解，改變過去那種問責后就淡出公眾視野、進入一個灰色地帶的現象，這樣便于發現問題，更有利于接受人民群眾的監督。通過跟蹤和考評，對在新崗位上表現真正比較突出，比較優秀的官員，在達到復出的年限后，可以考慮讓其復出，當然要符合相關的復出程序。

(三)完善公開、公正的官員復出程序

問責官員的復出程序必須公開和透明，否則，其合理性、合法性必然會受到公眾的質疑。因為，這些人被問責時不可避免地成為了社會公眾人物，他們復出時，也需要有個說明或告知的程序形式，這既體現了對民意的尊重，也體現出對干部的愛護和負責任。因為低調上任不利于重新走上領導崗位的官員開展工作，由于社會輿論的敏感，任命時又缺乏合理的解釋和基本的溝通，被問責官員履行新職時小心翼翼，“名不正言不順”，不能心無旁騖地開展工作。[5]因此，公開和透明的復出，對政府、公眾和復出官員而言都是負責任的做法。具體說來，應當做到如下兩點:

一方面，問責官員復出要遵循基本的領導干部選拔任用程序，即民主推薦、組織考察、討論決定、任職公示。因為無論是引咎辭職、責令辭職還是免職的官員，他們既已去職，重新擔任領導職務實際上就是一種提拔，因此必須照章行事。

另一方面，問責官員的復出不能完全等同于一般領導干部的選拔任用，其中最重要的一點就是在復出時要征求民意，而公開是征求民意的前提和基礎。為此，在問責官員復出的公示環節，應當和其他干部有所區別，公示時間要長一點，范圍要大一點，甚至可以考慮在當時公開問責的范圍內對重新任命進行公示，而其在新崗位上的具體表現也要在公示內容中重點突現出來。透明本身就是一種監督，官員復出一經公開，民眾就有機會對問責官員復出表達自己的意見和建議，監督相關的任命是否合理、合法，這種吸納了民意的任命決策會更加科學、合理。如果民意認為某官員不能復出，說明該官員尚不具備復出的條件，應當禁止或者暫緩其復出。民意的這種矯正功能，能有效防止官員復出假組織意志之名成為既定事實這樣一種現象，從而減少問責官員的“帶病復出”。

(四)建立違規復出責任追究機制

問責官員之所以會頻頻違規復出，還與缺乏相應的責任追究機制有關。在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》公布實施之前，相關文件中也有一些關于問責官員復出的規定，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》中就提到引咎辭職、責令辭職、降職的干部重新擔任或者提拔擔任領導職務的期限為一年，而《行政機關公務員處分條例》中規定撤職處分的期限是兩年，但無論辭職、免職還是撤職，不到一年就復出的問題官員不斷出現。大家在關注復出官員的同時，卻忽視了違規讓官員復出的相關組織和領導，他們為什么明知不可為而為之，因為他們知道即使違規了也不需要承擔責任，不需要付出任何代價。如此一來，關于問責官員復出的相關規定便會成為一紙空文，違規復出的現象也會越來越多。因此，必須建立官員違規復出的責任追究機制。

相關組織和領導讓官員違規復出，可能是因為“官官相護”，但也可能是因為惜才，甚至可能只是單純的慈悲情懷在作祟。無論這些理由多么的冠冕堂皇，都不能成為免責的借口，都應當追究相關人的責任。官員的復出包括提名或推薦、考察、決策等多個相互銜接的環節，要追究違規責任，首先應該明確界定各個環節的責任主體和責任內容，然后根據責任的大小和違規情節的輕重，按照罰過相當的原則進行相應的處理。當然，在審查所有的環節和責任人時，要注意把握重點人物和重點環節，所謂重點人物是指對官員的復出起關鍵作用的黨委書記，而重點環節是指初始提名這個首要環節，在這個環節中，常常也會看到一把手的影子，可以說，沒有黨委一把手的首肯，問責官員是不可能復出的。因此，我們在追究責任時，要抓住根本和要害。

只有建立責任追究機制，相關領導和組織在處理問責官員復出問題時，才會更加謹慎，嚴格按照相關的規范來操作，減少個體主觀因素對官員復出的影響，使問責官員的復出步入正常的軌道。

參考文獻:

[1]曹建文.干部問責新規劍指“帶病復出”[N].光明日報，2009-

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[2]李松.“問題官員”憑什么東山再起，厘清“官員復出”機制是關

鍵[J].決策探索，2008，(10):38.

[3]齊秀強，李冰冰.問責官員制度化:現實困境與制度設計——

對“問責風暴”的深層思考[J].四川行政學院學報，2009，(2):11.

[4]劉宗讓.關于完善官員問責制的幾點思考[J].理論探討，

2009，(2):121.

[5]何勇.高調問責不能低調復出[N].人民日報，2009-03-27(5).

[責任編輯、校對:楊栓保]