從傳統(tǒng)行政學(xué)到公共管理學(xué)范式轉(zhuǎn)換的檢視

摘 要: 范式的形成是行政學(xué)成熟的標(biāo)志，范式的轉(zhuǎn)換是行政學(xué)演進(jìn)的坐標(biāo)。行政學(xué)在百余年的發(fā)展中經(jīng)歷了怎樣的范式轉(zhuǎn)換，是行政學(xué)人研究的一個(gè)基本問題。我國學(xué)者從不同的角度對行政學(xué)范式轉(zhuǎn)換抑或演進(jìn)進(jìn)行了研究，但是理論演繹的多，經(jīng)驗(yàn)研究的少。通過210本行政學(xué)教科書內(nèi)容的研究，對傳統(tǒng)行政學(xué)和公共管理學(xué)進(jìn)行比較，以及對行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換抑或演進(jìn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學(xué)到公共管理學(xué)，雖然在內(nèi)容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價(jià)值觀取向下進(jìn)行的不同的制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)，行政學(xué)范式?jīng)]有發(fā)生轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞: 行政學(xué); 公共管理學(xué); 范式; 教科書

中圖分類號(hào): D693.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào): 1673-9973(2010)02-0029-04

Detection on Paradigm Shift from the Traditional Administration to Public Management

——An Empirical Research to Administrative Textbooks in China

LI Jun-chao

(School of Management， Huazhong Normal University，Wuhan 430079， China)

Abstract: The paradigm is the symbol of a mature discipline， the transformation of the paradigm is the coordinates of evolvement administration. It is one of the basic puzzles to administrative scholar how to transform the paradigm of public administration during more than 100 years. Chinese scholars have studied public administration paradigm from different angles， but the theoretical deduction is more than the empirical research. This paper selects 210 textbooks as sample， and compares their contents of public administration with public management，based on the study of compare，meanwhile， tests the administrative paradigm shift or evolution， the conclusion is that they have different contents， but they have the same“management”values orientation that engender different institutional arrangements and technical design， The administrative paradigm does not change.

Key words: public administration; public management; paradigm; textbook

“范式”(paradigm)是托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》(1962)一書中首先提出的，以范式為中介的科學(xué)革命的發(fā)展結(jié)構(gòu)與規(guī)律理論不僅適用于揭示自然科學(xué)的發(fā)展，同樣也適用于揭示歷史學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)等各種社會(huì)科學(xué)的發(fā)展。我國學(xué)者從不同的角度對行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換抑或演進(jìn)進(jìn)行了研究，但是理論演繹的多，經(jīng)驗(yàn)研究的少，筆者以210本行政學(xué)教科書為樣本，對傳統(tǒng)行政學(xué)教科書與公共管理學(xué)教科書的內(nèi)容進(jìn)行了比較，以此為基礎(chǔ)對行政學(xué)領(lǐng)域的范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。

一、樣本概況

以“行政學(xué)”、“行政管理學(xué)”、“公共行政學(xué)”和“公共管理學(xué)”為關(guān)鍵詞從華中師范大學(xué)圖書館中進(jìn)行檢索，剔除掉其中的重疊書目，檢索到我國學(xué)者編著的210本教科書。同時(shí)，以相同方式在北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、中山大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、武漢大學(xué)圖書館進(jìn)行檢索，其結(jié)果是獲得了基本相同數(shù)量的教科書，雖然書目有少數(shù)的不同，但從數(shù)量幾近相同的程度上我們可以推斷出:所選取的210本教科書在行政學(xué)領(lǐng)域有極高的代表性。排除其中一些非教科書性質(zhì)的專題論著，如:《中國行政管理學(xué)初探》(國務(wù)院辦公廳調(diào)查研究室編，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1984年)、《中國古代行政管理概要》( 左言東著，浙江古籍出版社，1989年)等和含有上述詞條但非該領(lǐng)域的書籍，如:《地方公共管理:理路與實(shí)踐》(董幼鴻等編著，上海人民出版社，2008)、《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》(陳瑞蓮主編，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006)等，最終確定了115本教科書作為研究樣本。

筆者根據(jù)書名的不同把樣本分為了四大類:A行政學(xué)(包括行政學(xué)、行政學(xué)綱要、行政學(xué)原理、行政學(xué)導(dǎo)論、中國行政學(xué)、現(xiàn)代行政學(xué)、應(yīng)用行政學(xué)等)、B行政管理學(xué)(包括行政管理學(xué)、行政管理學(xué)簡明教程、行政管理學(xué)概論、行政管理學(xué)基礎(chǔ)、行政管理學(xué)原理、中國行政管理學(xué)、社會(huì)主義行政管理學(xué)等)、C公共行政學(xué)(包括公共行政學(xué)、公共行政管理學(xué)、中國公共行政學(xué)、公共行政學(xué)原理等)、D公共管理學(xué)(包括公共管理學(xué)、現(xiàn)代公共管理、公共管理導(dǎo)論、中國公共管理等)進(jìn)行分析。

二、傳統(tǒng)行政學(xué)與公共管理學(xué)的異同分析

(一)ABCD四類教材在樣本中的概況

從表1我們可以得出:僅從教材名稱的角度來考量，以行政學(xué)、行政管理學(xué)、公共行政學(xué)和公共管理學(xué)來命名的教科書都占有相當(dāng)?shù)谋壤@種現(xiàn)象的存在有兩種可能性:第一，說明迄今為止，該學(xué)科的學(xué)科稱謂仍未能形成一種被普遍接受的觀點(diǎn)，稱謂的不同表明作者本人對該學(xué)科領(lǐng)域的研究對象、基本范疇等基礎(chǔ)性問題有不同的看法;第二，說明四種稱謂在政府管理領(lǐng)域具有一定的通用性。

(二)教材內(nèi)容分析

表2

我們以出現(xiàn)頻率超過50%的內(nèi)容為高頻出現(xiàn)內(nèi)容，以此為標(biāo)準(zhǔn)，總樣本中有10項(xiàng)內(nèi)容，A類教材有9項(xiàng)內(nèi)容，B類教材有11項(xiàng)內(nèi)容，C類教材有9項(xiàng)內(nèi)容，D類教材有9項(xiàng)內(nèi)容，具體如表3所示。我們遵從大容量原則，按照出現(xiàn)頻率高低的排名從每類樣本中選取前11項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行比較，得出如表4的結(jié)果:

從表3數(shù)據(jù)我們可以得出:ABC三種教科書雖然稱謂不同，但其內(nèi)容安排上有相當(dāng)高的重合度，從而可以推斷出以行政學(xué)、公共行政學(xué)和行政管理學(xué)命名的教科書在名稱上具有通用性。D類教科書不僅在名稱上與其他三類教科書存在差異，而且在內(nèi)容安排上也存在著明顯的差異。

D類教科書與ABC類教科書在內(nèi)容上的差異主要表現(xiàn)在:1. ABC類教科書中高頻出現(xiàn)的機(jī)關(guān)管理、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政過程、行政法制、行政監(jiān)督等在D類教科書里出現(xiàn)的頻次相對較少，甚至于零頻次出現(xiàn)。同時(shí)，在D類教科書中高頻出現(xiàn)的績效評(píng)估、戰(zhàn)略管理、治理模式、第三部門管理、行政倫理等內(nèi)容在其他三類教科書中出現(xiàn)的頻次相對較少。具體如表5。

D類教科書與ABC類教科書在內(nèi)容上的明顯差異說明:(1)就研究對象與范圍來說，D類教科書突破了ABC類教科書將其主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而是把研究對象擴(kuò)大到非營利組織或第三部門。(2)D類教科書引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法來分析公共管理問題。(3)D類教科書將研究焦點(diǎn)由ABC類教科書的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保芍匾暀C(jī)構(gòu)、過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績效的研究，這使得戰(zhàn)略管理、公共管理的政治環(huán)境、項(xiàng)目執(zhí)行、績效評(píng)估、公共責(zé)任制及公共管理倫理這樣一些在ABC類教科書中沒有的或被不受重視的主題成為公共管理學(xué)的核心主題[1]。

三、行政學(xué)范式轉(zhuǎn)換抑或演進(jìn)分析

我國學(xué)者陳振明教授認(rèn)為“在百余年的發(fā)展、演變的歷程中，作為政府管理研究領(lǐng)域的行政學(xué)經(jīng)歷了三次研究范式的轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到公共管理學(xué)的三次重大突破”。[2]這種觀點(diǎn)在學(xué)界有一定的代表性，我們通過我國行政學(xué)教科書的內(nèi)容變化來考量我國行政學(xué)的范式轉(zhuǎn)換。

上述的分析結(jié)果告訴我們，ABC類教科書(我們通稱為傳統(tǒng)行政學(xué)教科書)和D類教科書(我們稱為公共管理類教科書)在內(nèi)容上有著明顯差異，這是否說明了行政學(xué)領(lǐng)域經(jīng)歷了從傳統(tǒng)行政學(xué)到公共管理學(xué)的范式轉(zhuǎn)換呢?

“行政學(xué)其實(shí)是以行政體系及其運(yùn)行為研究對象的，是在研究行政體系及其運(yùn)行機(jī)制的過程中尋找優(yōu)化國家與社會(huì)公共事務(wù)管理途徑的科學(xué)。也就是說，行政體系及其運(yùn)行機(jī)制就是行政學(xué)的研究內(nèi)容。”[3]在行政學(xué)一百余年的發(fā)展史上，許多研究者從不同的角度給行政學(xué)下過許多不同的定義，區(qū)別的關(guān)鍵在于對“行政”一詞的不同理解，區(qū)別的要點(diǎn)則主要集中在兩個(gè)層面，即“政治”的層面和“管理”的層面。[4]據(jù)此我們把上述四類教材的內(nèi)容作如下分類:

表6教科書的內(nèi)容分類

資料來源:作者樣本

從表6可以看出:公共管理類教科書與傳統(tǒng)行政學(xué)教科書相比，其最大的不同是引進(jìn)了工商管理的技術(shù)手段，更加關(guān)注行政學(xué)的“管理”層面，而對于行政學(xué)的“政治”層面，對于行政學(xué)的價(jià)值觀與傳統(tǒng)行政學(xué)并無二致。“行政學(xué)范式”的轉(zhuǎn)換首先是行政學(xué)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變:是奉行效率至上的“管理主義”到堅(jiān)持社會(huì)公平正義優(yōu)先的“憲政主義”的轉(zhuǎn)變，以及在不同價(jià)值觀指導(dǎo)下的一系列不同的制度安排。公共管理類教科書在內(nèi)容上反映出的是:在與傳統(tǒng)行政學(xué)共同的“管理主義”價(jià)值觀取向下的不同的制度安排和技術(shù)設(shè)計(jì)。

因此，我們認(rèn)為，奉行“效率至上”的公共管理學(xué)不是傳統(tǒng)行政學(xué)范式的替代，今天的公共管理學(xué)依然堅(jiān)持傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持的“管理主義”的信念，并在此信念的指導(dǎo)下去解決傳統(tǒng)行政學(xué)未能解決的“謎題”(如效率低下，機(jī)構(gòu)膨脹等)，未能實(shí)現(xiàn)該學(xué)科理論的信念轉(zhuǎn)換，未能徹底放棄傳統(tǒng)行政學(xué)的基本概念，官僚制依然是行政學(xué)的基礎(chǔ)，管理方法是泰勒科學(xué)管理主義的復(fù)興。范式轉(zhuǎn)換的結(jié)構(gòu)性標(biāo)志是新的范式徹底取代舊的范式體系，并形成新的科學(xué)共同體，堅(jiān)守新的價(jià)值理念，同時(shí)這種取代不是累積性的，是舊范式被徹底地放棄和破壞，而不是簡單的補(bǔ)充和包容。[5]公共管理學(xué)只不過是“新瓶裝舊酒”，“管理主義”信念下的傳統(tǒng)行政學(xué)范式依然是該領(lǐng)域的主導(dǎo)范式。

雖然傳統(tǒng)行政范式依舊是政府管理領(lǐng)域的主導(dǎo)范式，但是該范式的“反常與危機(jī)”是顯而易見的，與工業(yè)時(shí)代要求相符合的傳統(tǒng)行政學(xué)范式，在后工業(yè)社會(huì)的今天，其范式轉(zhuǎn)換是可預(yù)見的。以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”實(shí)踐為起點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理方法為基礎(chǔ)，以“3E”(Economy、Efficiency and Effectiveness)為追求目標(biāo)的公共管理理論不是完善的公共管理理論，更不是公共管理理論的終點(diǎn)。從20世紀(jì)90年代中后期開始，英國、美國、澳大利亞、新西蘭等改革先鋒國家先后推行了明顯區(qū)別于新公共管理改革的第二輪政府改革，有學(xué)者稱為“后新公共管理”改革。此輪改革在理性認(rèn)同新公共管理“管理主義”價(jià)值觀的同時(shí)，更加關(guān)注回應(yīng)性、公共利益、公民參與等“憲政主義”的民主行政理念，汲取了新公共服務(wù)和公民參與理論的民主養(yǎng)分對新公共管理進(jìn)行價(jià)值重構(gòu)。從新公共管理“效率至上”到后新公共管理“效率優(yōu)先，兼顧民主”的價(jià)值轉(zhuǎn)換路線中可以預(yù)見，以實(shí)踐為基礎(chǔ)的公共管理理論，隨著改革運(yùn)動(dòng)的不斷深入，改革思想的不斷演進(jìn)，“效率與民主平衡博弈”的理念，將成為“管理主義”與“憲政主義”鐘擺運(yùn)動(dòng)的平衡點(diǎn)，成為公共管理理論的核心價(jià)值觀，以此價(jià)值觀為前提推動(dòng)的政府改革實(shí)踐所催生的“公共管理范式”，將取代“管理主義”價(jià)值取向下的傳統(tǒng)行政學(xué)范式，實(shí)現(xiàn)后工業(yè)時(shí)代行政學(xué)領(lǐng)域的范式轉(zhuǎn)換。

參考文獻(xiàn):

[1]陳振明.什么是公共管理(學(xué))——相關(guān)概念辨析[J].中國行

政管理，2001，(2).

[2]陳振明.從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)——西

方政府管理研究領(lǐng)域的“范式”變化[J].政治學(xué)研究，1999，(1).

[3]張康之. 行政學(xué)研究什么[J].北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)

版)，2002，(3).

[4]張國慶. 行政管理學(xué)概論[M]. 北京:北京大學(xué)出版社，2000:5.

[5]托馬斯·庫恩.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)[M].金吾倫，胡新和，譯.北京:

北京大學(xué)出版社，2003: 101.

[責(zé)任編輯:任山慶校對:葉慧娟]