多層次區域發展視角下城市群一體化的思考

摘要：既有的關于城市群的理論研究大都分別針對城市群與區域經濟一體化而展開，本文在研究城市群的同時，將區域經濟一體化和城市群結合起來進行綜合研究，主要研究在區域經濟一體化下，城市群內部的協調發展和城市群之間的合作，最終推動整個區域經濟一體化良性發展。本文選擇遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區作為城市群間協同發展的典型代表，提出了逐步實現遼寧城市群經濟一體化的路徑和政策措施。

關鍵詞：城市群；多層次區域發展；一體化

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：1000－176X(2010)06－0028－04

一、多層次區域發展中的城市群一體化發展

盡管對城市群概念的表述學者們并不一致，但認識在漸趨一致，筆者將城市群定義為：一定的地域范圍內，以單個或多個大城市為核心，借助發達的交通網絡與周邊的中小城市聚合而成的一個高密度、聯系緊密的城市化空間與城市化區域?，F代城市群最突出的特征就是空間的相對集聚，這種強大的集聚效應驅動著區域經濟的快速發展。此外，現代城市群還具有全方位的動態開放、追求效率與效益的共存、城市群之間、城市群內部各城市之間戰略關系日趨復雜等特征。

城市群的形成、發展，以及最終實現一體化，有其自身的運行機理。但正如布坎南的“經濟人”假設那樣，城市群的各城市政府也有追求利益最大化的一面。因此，城市群的形成、發展與一體化都離不開利益——這一運行的共同基礎；城市群的協調互動及實現一體化發展的標志是資源的優化配置；城市群一體化的動力機制既包括市場和政府的作用，也離不開政府與市場的合力。

共同利益機制是城市群一體化運行的內在動力。城市群一體化的實質就是在合理分工和充分協作的基礎上形成區域共同利益，這種共同利益又是區域內各經濟主體共同分享的，也是各城市政府所共同追求的。因此，城市群一體化發展過程也是區域共同利益目標的探索過程和區域共同利益機制的形成過程，離開了區域經濟共同利益機制作用的發揮，經濟一體化就會受到影響。

資源優化配置是城市群一體化運行的經濟目標。資源的優化配置是人類社會在生產過程，運用資源、實現資源配置的過程。資源是有限的，某種產品生產所需資源的增加必然會導致其他產品生產過程中這種資源投入的減少。從城市群一體化的運行來看，城市群內部各城市的生產要素等社會經濟資源配置也要實現最優化。在市場經濟條件下，區域內的生產要素總是具有取得最大效益的區位流動的動力和趨勢，而這種高度的流動性則推動區域內社會經濟資源達到最優化配置。

市場與政府的博弈與合作是城市化運行的外在保障。在市場經濟條件下，城市群的空間組織形式主要依賴于市場機制。市場的力量決定了經濟活動的發生以及其中的企業行為，并由此引發了人口的空間集聚，從而構成了城市群形成發展的前提。此外，經濟活動在城市群演進的過程中起著決定性作用。經濟發展使城鄉矛盾逐漸突出，并最終打破城鄉空間結構的失衡，形成城市群空間的外延擴展。對于市場與政府的合力而言，盡管在市場機制作用下經濟要素能夠在城市間，以及在城市群之間合理有序地流動，但是，如果沒有政府行政、經濟和法律等支撐體系作保證，沒有政府對基礎設施的投入，城市群的空間擴展將受到很大的制約。特別是在絕大多數城市群的擴散主要沿交通干線進行，以及城市群內的城市建成區擴展也是自市中心沿交通干線呈觸角式增長的情況下，市場和政府的合理機制愈顯重要。政府作為城市規劃、城市管理以及基礎設施供給的主體，政府對城市群的空間擴張起到關鍵性的作用。政府可以通過制定相關政策和法規等途徑促進城市和城市群的形成和發展。政府還可以通過行政區劃的調整等手段來促進城市群的形成、發展和城市群的一體化發展。

二、城市群一體化與區域經濟一體化的協同發展

區域一體化是指地理上具有臨界性的區域為了共同的經濟利益和加強經濟聯系與合作，相互間通過協調合作，在區域內逐步消除成員間的貿易與非貿易壁壘，進而協調社會經濟政策，形成一個跨區域的商品、資本、人員和勞務等自由流通的統一的經濟區域的過程。其目的是通過區域經濟組織，在成員國之間進行分工協作，更有效地利用資源，獲取分工的利益，促進一定區域的共同發展和繁榮。而城市群一體化是在一個城市群內部的各個城市，或者城市群之間為了共同的經濟利益，彼此加強協調合作，實現各城市間的分工協作，促進城市群的共同發展和繁榮。

筆者認為，城市群一體化，在宏觀層面表現的是多個城市群的一體化，是跨城市群經濟體之間的日益融合的動態過程；在微觀層面表現的是一個城市群內部的經濟一體化。事實上，城市群一體化本質上是能夠實現城市群內部以及城市群之間的市場和政策的統一，但這一過程是持續的、動態的，需要各個城市政府及企業等微觀主體之間的協調合作。在多層次區域發展視角下，我們研究的主要問題是城市群內部、城市群之間以及城市群與泛區域之間的區域發展問題。因此，在區域一體化的背景下，城市群的發展應該具備以下條件：第一，要素市場和產品市場一體化。這是城市群一體化的前提條件和重要基礎。要素市場和產品市場是整個經濟運行的兩端，從經濟活動的開始到經濟活動的結束，就是要素投入和產品銷售的過程。在市場經濟條件下，市場對社會經濟資源的優化配置起著直接的推動作用，沒有一體化的市場，就不可能實現社會經濟資源的最優化配置。第二，產業結構和產業布局一體化。這是經濟一體化中社會經濟資源優化配置的實現形式和最終結果。社會經濟資源是否實現了最優化配置，必須對配置的最終結果進行檢驗，主要檢驗產業結構和產業布局是否合理。在經濟區域內，產業結構和產業布局不合理，直接反映著社會經濟資源配置的低效率乃至負效率，并最終影響到區域經濟一體化的進程。第三，基礎設施和環境保護一體化。這是實現經濟一體化發展的重要橋梁和實施路徑。市場建設和要素流動都是以基礎設施作為實施條件的，而產業結構與產業布局的形成也是以基礎設施作為依托的。因此，區域內基礎設施的完善程度直接影響到要素流動的規模與水平，并最終影響到市場一體化的發展過程。此外，如果環境保護分而治之或缺乏必要協調，對要素流動的流向和流速起著重要的影響作用。第四，城市體系和城市布局一體化。這是經濟一體化的重要依托和實現載體。城市是區域經濟發展的先導力量和重要陣地，不同等級、不同規模和不同功能的城市構成了經濟區域內的城市體系，并呈現出一定的布局狀態。各城市之間，只有既分工合作，又功能互補，城市布局是科學合理的條件下，經濟一體化才能變成現實。第五，經濟運行和管理機制一體化。這是經濟一體化的發展模式和構架基礎。區域經濟發展是在一定的經濟運行規則下進行的，不同的經濟運行和管理機制，對經濟發展產生不同的影響。而經濟一體化則要求區域內各經濟主體具有相同的或相協調的經濟運行與管理機制。第六，制度構架和政策措施一體化。這是經濟一體化的制度規范和法律保障。不同的制度構架與政策措施，不僅導致各經濟主體經濟發展結果的差異性，而且直接影響著經濟一體化的發展進程。同時，經濟一體化的發展進程，又對區域制度構架與政策措施一體化起著重要的推動作用。

三、遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區一體化發展路徑選擇

沈陽經濟區是以沈陽為中心，包括鞍山、撫順、本溪、營口、阜新、遼陽和鐵嶺共8個城市，通過中心城市沈陽的經濟輻射和吸引，與周圍經濟社會活動緊密聯系的地區形成的“區域經濟共同體”。而遼寧沿海經濟帶包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦和葫蘆島6個沿海城市所轄的行政區域。從遼寧城市群的經濟空間聯系看，城市群內部各城市的空間聯系存在差異，究其原因是資源稟賦的差異、政策傾斜面不同等諸多因素的影響。要想實現遼寧城市群的一體化發展，需要政府的推動、城市群的制度創新，以及實施差別化的政策等措施。

1、政府層面的改革

(1)政府職能的轉變。美國著名行政學家彼得斯認為，政府未來的治理模式是市場式、參與式、彈性化和解制式的模式。新公共服務的理念認為，政府的職能是服務，公務員日益重要的角色是幫助公民表達，并滿足他們共同的利益要求。遼寧城市群在發展中必須深化行政體制改革，建立與市場體制接軌的制度，用制度和規劃規范政府的服務職能和責任；用制度規范政府的宏觀管理職能和責任；用制度明確政府的角色及相應責任。弱化行政區經濟職能，削弱行政壁壘，增強市場力量。

(2)加強區域經濟一體化的制度建設。城市群一體化的實現需要在城市群內部建立共同市場，以實現要素的合理流轉和優化組合，一般情況下并不排斥或否認行政區劃的存在。但是，要在觀念上弱化行政區劃的概念，通過市場運作，用“有形的手”和“無形的手”共同拆除地方保護主義，推進整個區域經濟社會以及生態環境建設的一體化發展。在區域經濟開發中堅持法律先行，并以此規范地方政府行為。目前，在我國區域規劃法缺失的情況下，可以考慮制定區域規劃編制和管理條例，逐步確立區域規劃的法律地位。

(3)政府間關系的調整。在沈陽經濟區戰略、遼寧沿海經濟帶開發開放戰略和突破遼西北戰略實施的背景下，遼寧城市群已經初步形成了協調發展、良性互動的格局，尤其是隨著區域經濟一體化進程的加快和市場經濟體制的不斷完善，這種合作進一步加深。但是，在目前行政區行政的體制下，遼寧城市群的各地方政府間各自為政的現象依然存在。所以，應該重新審視政府間的關系，加強各個城市政府間的橫向合作和實行網絡合作治理，從傳統的政府間等級關系模式向網絡模式轉變。

(4)完善政府間合作機制。一般來說，完善政府間的合作機制，可以使區域的規劃更具全局性、戰略性和長遠性。可以嘗試建立區域協調管理委員會，并賦予相應的規劃和調控權，由它來解決單一地方政府無力解決的問題。區域重大基礎設施建設、生態環境保護、跨區生產要素的流動和區域經濟發展及產業結構問題都可以由該機構解決。同時，要賦予這一權威性機構相應的權力和資源，并使之法律化和制度化。

2、城市群一體化發展的機制創新

(1)制度創新。城市群的經濟協調發展與區域經濟一體化發展仍停留在非制度化階段。為了促進區域經濟一體化進程，迫切需要創建制度化的經濟一體化協調組織，承擔起協調城市群經濟一體化發展的職能。目前，遼寧各城市成立了協作辦公室，城市群內的市長聯席會議等一些相關溝通渠道和機制也初步形成。但是，還需要在黨政主要領導會晤機制的基礎上，建立其他部門的合作機制，加強對日常事務的聯絡、組織和協調。

(2)法律保障機制。目前，遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區內各城市在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發和信息共享等方面的政策存在很大差異，沒有規范統一的法規。這個問題不解決，區域一體化就缺乏必要的制度保障。因此，有必要制定各地共同遵守的區域公約，以強化地方政府調控政策的規范化和法制化。

(3)利益協調機制。在市場經濟條件下，各個城市都在追求個體利益的最大化。由于資源的稀缺性及國家財政的有限性，城市之間是相互競爭的。但是，為了保證城市群的整體利益最大化，城市之間又是相互合作的。一個城市在做出戰略決策時不僅要考慮自身的優勢，而且要考慮其他城市的決策。在城市經濟合作過程中，競爭與合作并存，競爭是手段，合作是目的。構建利益共同體，其本質就是確定一體化組織中各個利益主體分享利益的制度設計。

(4)合作與分工機制。城市群經濟協調發展強調城市之間在經濟上交往密切、相互依賴日益加深，在發展上關聯互動。要達到這一目標，必須以建立市場化條件下合理的區域分工為前提。經濟市場化使市場機制逐步成為經濟運行的主導機制，市場是資源配置的基本方式。市場化條件下，生產要素和產品可以實現在區內的充分流動，并以其效率參與區際分工，在城市之間發揮經濟互補作用，提高全省資源配置的總體效率，實現區域分工利益，促進區域經濟增長。

3、建立政府與非政府組織之間的合作伙伴關系

遼寧城市群一體化發展需要建立多元復合行政，建立政府與非政府之間的伙伴關系。多元復合行政強調跨行政區公共服務，在省政府的支持下，發揮地方政府的自主性，發揮非政府組織的自發參與性，采取民主合作的方式形成良勝互動。

(1)構建以省級政府為首的城市群一體化委員會。遼寧沿海經濟帶開發開放戰略、沈陽經濟區發展戰略和突破遼西北戰略的實施，無非是為了促進區域經濟的協調和一體化發展?？梢栽谶|寧省委、省政府一級設遼寧城市群一體化發展協調委員會。這一機構可以從全省區域經濟協調和一體化發展的高度，解決遼寧沿海經濟帶與沈陽經濟區各自發展以及互動發展中可能出現的各種問題，可以打破行政壁壘、條塊分割，使產權、資金、技術、人力資源和生產資料等生產要素自由流動，實現資源在整個區域的優化配置，實現大市場、大流通、大分工、大合作，實現區域經濟、社會和環境等綜合效益的最大化。而且省委省政府可以憑借其權威性使省內的各種協調更有力度。

(2)構建城市群內部政府合作組織。從空間結構看，遼寧的經濟已經初步形成了沿海經濟帶、沈陽經濟區兩大板塊，這兩大板塊相互交織，構成了沿海與腹地互動發展的格局。因此，有必要建立各板塊內部的城市區域合作組織，協調板塊內各城市以及板塊之間的區域經濟發展事務。當前，已有遼寧沿海經濟帶的城市聯合體、沈陽經濟區市長聯席會等不同層次的政府間合作組織。但是，這種組織的聯系還不夠緊密，應該根據各地的發展狀況，組建各個板塊內不同層次、不同形式的政府合作組織，尤其是遼西北不發達的城市更應該主動加強與沿海經濟帶和沈陽經濟區的合作，建立切實可行的合作組織。當沿海經濟帶與內陸經濟腹地的互動協調發展出現問題時，可以通過各個板塊內的合作組織進行協調解決，如果無法解決，再上溯到更高層次——省級政府的合作機構尋求解決。

(3)構建多元主體參與的機制。在各板塊、各城市結合自身競爭優勢選擇能帶動當地經濟發展的主導產業的基礎上，建立圍繞主導產業的行業間協會、各類民間組織。以此作為遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區在微觀層面上的協調機制，形成政府、企業、公民和非營利組織等多元主體的協調互動。尤其是各類行業協會等組織，可以有助于形成跨區域主導產業鏈條和集群，從而使城市群產生內在的、不可割裂的經濟聯系，并在市場機制的引導下產生自覺主動的互動發展的要求與行動。這將更加有助于實現區域的協調發展，實現區域經濟一體化，實現區域的治理。

4、遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區再造聯合體

遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區是港口與腹地、中心與門戶的關系，推進兩者統籌發展既是適應當前國內外發展趨勢的必然選擇，也是遼寧自身發展的現實要求。要攥緊“兩個拳頭”，發揮組合優勢，通過兩者互利共贏，最終實現區域綜合效益最大化。通過統一規劃，避免重復建設；通過利益協調，避免惡性競爭；通過一體化建設，實現資源共享；通過錯位發展，實現優勢整合。而且從全省的一體化發展看，盡管政策上將其分為兩塊，但實際上整個遼寧形成了不可分割、統一的經濟體。然而，考慮到目前遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區內各個城市間的發展還存在差異，需要實施非均衡的發展戰略，將有限的資源首先投向效益較高的區域和產業，以獲得區域經濟的高速增長，并帶動其他區域和產業的發展。此外，遼寧城市群的一體化發展需要培育新的增長極，實現增長極帶動落后地區的發展，最終實現整個區域的一體化發展。

(責任編輯：韓淑麗)