農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的財稅支持政策研究

摘要：闡述了影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度框架：農(nóng)民“想出去”、“出得去”、農(nóng)民知道“往哪兒去”、農(nóng)民能夠“進(jìn)得去”、“住得下”、“住下去”、“放心住下去”，并在勞動力轉(zhuǎn)移成本效益分析的基礎(chǔ)上。認(rèn)為財稅政策應(yīng)從以下四個方面助推農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移：以財政投入降低農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成本；增加能為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件的基本公共服務(wù)；以稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)；建立農(nóng)民工社會保障體系。

關(guān)鍵詞：勞動力轉(zhuǎn)移；成本收益分析；財稅支持

中國分類號：F323.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673－0461(2010)04－0072－04

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是解決“三農(nóng)”問題的突破口，是建設(shè)和諧社會、全面小康社會的重要途徑，對社會主義新農(nóng)村的建設(shè)具有重要意義。政府在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過程中扮演著重要的角色，而財稅政策作為政府最直接最有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，對農(nóng)村勞動力的順利轉(zhuǎn)移發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

一、影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度框架

真正意義上的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的標(biāo)志是：擁有城鎮(zhèn)戶口并在城鎮(zhèn)定居；脫離農(nóng)業(yè)并在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的收入來源；納入城鎮(zhèn)社會保障范圍。可見，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從農(nóng)村待轉(zhuǎn)移的勞動力角度看，應(yīng)具備“想出去”、“出得去”、“往哪兒去”、“進(jìn)得去”、“住得下”、“能住下去”、“放心住下去”等條件；從已進(jìn)入城市的農(nóng)民工角度看，主要是解決他們真正“進(jìn)去”并“住下”以及“能住下去”、

“放心住下去”這樣四個問題。由于農(nóng)民對城市生活的向往，

“想出去”是農(nóng)民的普遍心態(tài)，因此，具體分析后面六個方面(見圖示)。

1.農(nóng)民必須“走得了”。首先，土地承包權(quán)必須永久化、市場化，使農(nóng)民放棄土地后能得到按市場價格計算的補(bǔ)償，這才能保證農(nóng)民放心地“走出去”；其次，自愿“走出去”的農(nóng)民會面臨激烈的就業(yè)競爭，這就決定了他們必須具備一技之長和較高的文化水平，以適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)多樣化的需要，才能順利就業(yè)。

2.農(nóng)民必須清楚“往哪兒走”。準(zhǔn)確而有價值的信息有助于引導(dǎo)農(nóng)民工找到合適的城市并順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)。這種有效信息既包括有關(guān)各種職業(yè)的信息，也包括各地區(qū)人才需求情況的信息。

3.農(nóng)民必須“進(jìn)得去(城市)”。農(nóng)民工進(jìn)入城市后，必須獲得合法的身份，成為真正的“市民”，才能與城市勞動者進(jìn)行平等的就業(yè)競爭，才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。

4.農(nóng)民進(jìn)城后必須“住得下”。進(jìn)城的農(nóng)民工應(yīng)該擁有或租有符合標(biāo)準(zhǔn)并且價格合理的住房，只有擁有穩(wěn)定的住所，才能真正融人城市勞動力市場。

5.農(nóng)民“能住下去”。有了市民身份并有了穩(wěn)定的住所后，關(guān)鍵是看農(nóng)民工是否有能力住下去。這就要盡快解決其就業(yè)問題，即在最短時間內(nèi)找到合適的工作，來獲取一定的必要的貨幣資金維持在城市的生活。

6.農(nóng)民必須能“放心住下去”。只有切實(shí)解決了進(jìn)城農(nóng)民工的社會保障、婚姻、子女就讀以及勞資關(guān)系等方面的問題才能使農(nóng)民工沒有后顧之憂，才能保證農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移出去后安心在城市定居。

二、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的成本收益分析

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是勞動力在比較經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下向收入較高的地區(qū)或部門流動的理性經(jīng)濟(jì)行為。他們總是在城市與農(nóng)村兩地的積極因素和消極因素的多寡大小的比較中，以及在流動后的正負(fù)效益的利弊得失的權(quán)衡之中，做出是否流動的抉擇。可見，農(nóng)民做出流動的抉擇經(jīng)歷了一個下意識的“成本一收益”分析過程，收益／成本大于1，則此人可能會流動，否則可能不會流動。收益／成本越大，此人流動的可能性就越大。因此，對勞動力轉(zhuǎn)移進(jìn)行成本效益分析非常必要。

勞動力轉(zhuǎn)移的成本即農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的成本，既包括有形成本，又包括無形成本。有形成本是指可計算的、農(nóng)民實(shí)際支付了的費(fèi)用。具體包括：信息成本、遷移成本、就業(yè)成本、生存成本。無形成本是不易計算、不是實(shí)際支付但確實(shí)存在的成本。具體包括：機(jī)會成本，是指由于外出就業(yè)而放棄的種地也能夠獲得的收入；風(fēng)險成本，包括失業(yè)風(fēng)險和傷病風(fēng)險；心理成本，進(jìn)城的農(nóng)民工往往受到當(dāng)?shù)鼐用竦钠缫暎苌儆虚e暇時間和與家人親友的團(tuán)聚和情感交流的機(jī)會，從而產(chǎn)生了心理成本。而另一方面，轉(zhuǎn)移勞動力的收益相對較低，最臟、最累、最苦的較為低級的勞動得到的收入很低，有時甚至被拖欠工資，加之城市生活成本很高，最終使得農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的收益／成本更小，一旦農(nóng)民覺得收益，成本小于1，他們就選擇不流動。可見，農(nóng)村勞動力跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的成本相對較大，成為轉(zhuǎn)移的重大負(fù)擔(dān)，從而制約了他們的流動。

三、財稅政策支持農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的基本思路

無論從制約農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的六個方面看，還是從農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的成本收益看，農(nóng)民在沒有做任何準(zhǔn)備的情況下就直接進(jìn)入城市是不現(xiàn)實(shí)的，這就啟發(fā)我們思考：為何不引導(dǎo)農(nóng)民找到工作之前的這些活動發(fā)生在農(nóng)村，再走一次“農(nóng)村包圍城市”之路呢?在農(nóng)村，農(nóng)民有自己的住所，有生活的資本，農(nóng)民一方面不用實(shí)際支付遷移成本和生存成本；另一方面由政府組織培訓(xùn)和就業(yè)信息引導(dǎo)機(jī)制，’他們也不用支付就業(yè)成本和信息成本。而且，由于農(nóng)民在農(nóng)村接受培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)，都由政府支持，他們需要付出的只是精力和時間，經(jīng)過培訓(xùn)找到工作更好，即使不能馬上找到工作，也不會有什么損失，還有土地做最后的保障。這樣他們的機(jī)會成本、風(fēng)險成本以及心理成本都不會發(fā)生。而所有這些條件都需要政府部門提供完善的管理和服務(wù)來達(dá)到，具體來說，政府財政部門應(yīng)增加財政支出，降低其轉(zhuǎn)移成本。增加能為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件的基本公共服務(wù)，保證勞動力順利“轉(zhuǎn)出”；采取稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)就業(yè)，并建立農(nóng)民工社會保障體系，保護(hù)其合法權(quán)益，確保將要轉(zhuǎn)出的和已經(jīng)轉(zhuǎn)出的農(nóng)村勞動力不再“回流”；同時，政府其他部門應(yīng)在相關(guān)環(huán)節(jié)做好配套的改革。具體財稅支持政策包括：

(一)加大財政資金投入，降低農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成本

各級財政從資金上給予支持，是降低農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成本進(jìn)而促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移的根本途徑，這也符合公共財政支持的范圍。因此，政府各級財政部門可設(shè)立“農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工專項(xiàng)基金”，納入各級政府部門的預(yù)算，做到專款專用。但這筆資金并不是直接轉(zhuǎn)交給農(nóng)民，而是作為一個“助燃劑”，帶動和引導(dǎo)民間各種力量積極參與，形成合力，推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移這一巨大工程的順利進(jìn)行。

(二)增加能為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件的基本公共服務(wù)

各地區(qū)政府部門應(yīng)盡可能將現(xiàn)有的職業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)整合在一起，共同開展服務(wù)。在“農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工專項(xiàng)基金”的支持下，可由各地農(nóng)業(yè)、科技、教育、勞動等各部門聯(lián)合在農(nóng)村建立“進(jìn)城務(wù)工服務(wù)中心”，它應(yīng)是一個集信息管理、職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、引導(dǎo)就業(yè)、后續(xù)服務(wù)于一體的職能部門。其具體運(yùn)作機(jī)制如下：

1.加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提供及時準(zhǔn)確的就業(yè)信息。這是組織和引導(dǎo)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。.一方面，應(yīng)通過各種途徑，收集有關(guān)全國各地人才需求信息和各種職業(yè)的人才需求信息，為農(nóng)民接受培訓(xùn)的方向和轉(zhuǎn)移的方向提供指導(dǎo)；另一方面，應(yīng)全面掌握勞動力資源的分布、年齡結(jié)構(gòu)、技能狀況、求職意愿等，為有計劃、有針對性地開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)、就業(yè)安置和制定中長期轉(zhuǎn)移計劃奠定基礎(chǔ)。

2.對自愿進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民進(jìn)行崗前培訓(xùn)并監(jiān)督培訓(xùn)成果，頒發(fā)有關(guān)職業(yè)合格證書。要引入市場競爭機(jī)制，努力形成政府買單、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自由競爭、農(nóng)民自主選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)內(nèi)容的格局，保證農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)的質(zhì)量。在專業(yè)設(shè)置上，應(yīng)主要以日益發(fā)展的制造業(yè)所急需的技術(shù)專業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)所需的專業(yè)為主。在方法上，可實(shí)行“政府購買培訓(xùn)成果計劃”，一是用人單位定向委托培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)項(xiàng)目，這類培訓(xùn)項(xiàng)目經(jīng)“進(jìn)城務(wù)工服務(wù)中心”確認(rèn)后，納入地方政府培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼范圍；二是職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)根據(jù)勞動力市場需求確定的培訓(xùn)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目通過公開、公平、公正的投招標(biāo)后，確定中標(biāo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，由其實(shí)施培訓(xùn)。培訓(xùn)結(jié)束后，“進(jìn)城務(wù)工服務(wù)中心”或其委托的檢查驗(yàn)收機(jī)構(gòu)對參訓(xùn)農(nóng)民進(jìn)行驗(yàn)收，形成培訓(xùn)、驗(yàn)收分離的機(jī)制，對合格者頒發(fā)結(jié)業(yè)合格證書。根據(jù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所培訓(xùn)農(nóng)民的合格率予以不同的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，對弄虛作假的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)做一次性取消培訓(xùn)資格的處理。

3.組織農(nóng)村人才交流會。簡單說，就是在農(nóng)村舉辦人才交流會，這就要求各地“進(jìn)城務(wù)工服務(wù)中心”采取措施，吸引各地企業(yè)、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)積極參加。國家有關(guān)稅收、信貸政策應(yīng)對吸納農(nóng)民工的企業(yè)傾斜；各地應(yīng)選擇對口幫扶城市并建立有效的幫扶機(jī)制，對口幫扶城市可鼓勵其所管轄的企業(yè)參加農(nóng)村人才交流會；地方政府應(yīng)加大宣傳，相信農(nóng)民勤勞、熱情、責(zé)任性強(qiáng)的特點(diǎn)加上崗前的勞動職業(yè)技能培訓(xùn)。必然能夠吸引許多地區(qū)不同用工單位的青睞。這樣，農(nóng)民外出交通費(fèi)就有一大部分轉(zhuǎn)移到了各招聘單位。

4.就業(yè)后續(xù)工作。對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的流向、職業(yè)、工資等情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，為其提供維權(quán)服務(wù)，與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門及所就業(yè)的單位協(xié)商，務(wù)必保證外出農(nóng)民工的社會保障、婚姻、子女就讀以及勞資關(guān)系等方面的問題得到切實(shí)解決。

經(jīng)過這種在農(nóng)村開展“一條龍”的全程式服務(wù)，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的成本發(fā)生了變化：一部分由政府支付(如培訓(xùn)費(fèi)及信息費(fèi)等)，一部分由用工單位負(fù)擔(dān)(如運(yùn)輸費(fèi)等)，另一部分根本就不會發(fā)生(如機(jī)會成本、心理成本及風(fēng)險成本)。這必將大大鼓勵和加速農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。

(三)制定稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民與下崗失業(yè)人員同屬于城市新弱勢群體，與一般老、弱、病、殘、婦女、兒童等弱勢群體不同，由于職業(yè)技能差、文化水平低，雖然都在積極尋找工作，但很難找到合適的工作，即使就業(yè)也基本屬于臨時就業(yè)或彈性就業(yè)就業(yè)質(zhì)量低下，享受不到各種保險和有關(guān)福利待遇，在生活水平上他們處于社會的最低點(diǎn)。制定促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策包括以下幾個方面：

1.制定有利于勞動密集型中小企業(yè)發(fā)展的稅收政策。

“農(nóng)民工”群體大多在勞動密集型企業(yè)就業(yè)，而勞動密集型產(chǎn)業(yè)多為中小企業(yè)。可考慮降低增值稅小規(guī)模納稅人的征收率，允許中小企業(yè)享受加速折舊、再投資退稅等優(yōu)惠，對向中小企業(yè)提供信用擔(dān)保等的機(jī)構(gòu)給予營業(yè)稅優(yōu)惠，對向中小企業(yè)發(fā)展基金提供捐贈的企業(yè)和個人實(shí)施所得稅優(yōu)惠、對勞動密集型企業(yè)和項(xiàng)目給予更多的稅收優(yōu)惠等。更為重要的是，可參照企業(yè)雇傭殘疾人稅收優(yōu)惠政策，對吸納農(nóng)民工的企業(yè)予以所得稅優(yōu)惠。

2.對城市新弱勢群體自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)給予稅收優(yōu)惠支持。如對新弱勢群體自謀職業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)從其開始獲利年度(或開始超過免征額)之日起計算其減免期；對異地就業(yè)，予以大力鼓勵。

3.給予就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠。加大對就業(yè)培訓(xùn)的支持力度，對新興的企業(yè)化、社會化的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，根據(jù)其培訓(xùn)新弱勢群體人數(shù)，以及經(jīng)過培訓(xùn)后，新弱勢群體就業(yè)比例給予不同程度的優(yōu)惠措施。對于專門為培訓(xùn)新弱勢群體興建的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可以免征其房產(chǎn)稅、土地增值稅等，以鼓勵其發(fā)展。

(四)建立農(nóng)民工社會保障體系

根據(jù)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移情況的不同，可將農(nóng)民工主要分為兩大類：一是已到城市的農(nóng)民工，一是待轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力。對于已到城市的農(nóng)民工，又可根據(jù)其就業(yè)情況的不同劃分為三類：第一類為有雇主并且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工；第二類為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、也無固定收人的農(nóng)民工；第三類為無雇主的農(nóng)民工，而待轉(zhuǎn)移的勞動力進(jìn)城后直接轉(zhuǎn)化為上述第一類農(nóng)民工。

1.就有雇主的農(nóng)民工而言，最迫切的是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險制度。對農(nóng)民工的工傷保險，可參照《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的規(guī)定，實(shí)行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險基金，企業(yè)(雇主)必須按照國家相關(guān)規(guī)定，按時定額為農(nóng)民工繳納工傷保險費(fèi)。

2.建立農(nóng)民工醫(yī)療和大病保險制度。對于第一類農(nóng)民工，應(yīng)實(shí)行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。其中雇主負(fù)擔(dān)社會統(tǒng)籌部分，個人及雇主繳費(fèi)的小部分進(jìn)入勞動者個人賬戶。個人賬戶用于一般醫(yī)療，不足部分，只要未超過一定比例，仍由個人負(fù)擔(dān)。醫(yī)療費(fèi)若超過一定比例，即為大病，由社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金負(fù)擔(dān)費(fèi)用的絕大部分，其余仍由個人負(fù)擔(dān)。而對于后兩類農(nóng)民工，由于其流動性較大，因而可不參加一般醫(yī)療保險，日常的醫(yī)療開支由個人的家庭承擔(dān)。但其應(yīng)參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險，只建立統(tǒng)籌賬戶。

3.建立進(jìn)城農(nóng)民工的失業(yè)保險機(jī)制和最低生活保障制度。對于第一類農(nóng)民工，若其年齡已滿40周歲，則應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但對于不滿40周歲的及后兩類農(nóng)民工，由于其流動性較大且年紀(jì)普遍較輕，因此，對他們的社會救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟(jì)救助，而應(yīng)是提供勞動機(jī)會。對于他們，可以考慮建立一種特殊的最低生活保障體制，即“公共勞動”形式的最低生活保障體制，為農(nóng)民工提供暫時的棲身和勞動之地，以維持其基本生活。

4.關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度。對于第一類農(nóng)民工而言。應(yīng)實(shí)行與城市職工相同的即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，并應(yīng)確保其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。對于后兩類農(nóng)民工，可以考慮沒置一個過渡期間，進(jìn)城農(nóng)民可以選擇參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障，也可以選擇不參加。選擇參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的，可實(shí)行按個人儲存額享受養(yǎng)老保險待遇的個人儲存型保險模式，只建立個人賬戶，當(dāng)然也應(yīng)保證其個人賬戶能在全國范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。選擇不參加的，可將企業(yè)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為職工繳納的養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)作為勞動報酬的組成部分，直接支付給農(nóng)民，但征收農(nóng)民工個人所得稅時應(yīng)扣除該部分。過渡期后，則必須全部參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險。

5.其他保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的措施。建立進(jìn)城農(nóng)民工子女教育保障制度，規(guī)范勞動用工制度，加快清理對農(nóng)民工的歧視性政策規(guī)章，盡快修改完善工資支付、勞動保護(hù)等方面的法律法規(guī)，按照市場經(jīng)濟(jì)的基本原則構(gòu)建保護(hù)所有勞動者合法權(quán)益的法律體系。