完善高校教師校內申訴制度的思考

隨著依法治校、以人為本理念在高校的不斷深入，加大教師合法權益保障，建設和諧校園已經成為當代高校建設的重要內容之一;而高校人事分配制度的改革和教師聘任制度的逐步深化，又使教師與學校之間的糾紛呈不斷增加的趨勢。鑒于此，《中華人民共和國教育法》第42條、《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第39條，規定了教師申訴這一救濟途徑。隨后，2003年7月教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》第3條第5款中明確要求:“建立校內教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學校的爭議，維護教師的合法權益。”

校內教師申訴制度是學校管理中一項專門性的權利救濟制度。它是指教師對學校或校內其他成員侵犯其合法權益或者對學校的處理不服，向學校申訴理由，請求處理或重新處理，從而使教師的合法權益受到保護的一種制度。它在憲法賦予公民享有申訴權利的基礎上，將教師的申訴權在學校管理中具體化、規范化。實施教師校內申訴制度，是高校主動維護教師合法權益、落實教師申訴權的一項具體措施。據不完全統計，高校教師申訴對象中的七八成是高校本身，因此建立并完善高校教師校內申訴制度，具有積極合理的現實意義。這是本文研究的出發點與主要依據。

建立并完善高校教師校內申訴制度的必要性及現實意義

1.有利于高校行使辦學自主權，保障高校穩定和諧發展

教育部《關于深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》出臺以后，許多高校實行了崗位聘任制以及與之配套的分配制，利益格局的變革和榮譽感使得教師對聘任、聘崗、職稱、考核、分配等更加敏感，使校內出現糾紛的可能性有增加的趨勢。教師與高校之間的糾紛多數情況并不直接涉及法律問題，而是因為教師找不到一個恰當的途徑而被迫轉向司法程序。高校作為主要從事教學、科研活動的組織，需要有一個較為寬松的學術環境，過多的司法介入不利于高校辦學自主權的行使。建立高校教師校內申訴制度，為教師在高校內部設立權利救濟途徑，降低教師將高校訴至法院的可能性，有利于高校辦學自主權的行使及其管理秩序的穩定。此外，教師申訴制度在保障高校辦學自主權的同時，還行使著監督的職責，它促使高校自主管理的活動符合法律、法規的規范，有利于和諧校園的構建。

2.有利于保障教師的合法權益，提高工作積極性

現代法治精神的一個重要內容是:以權利的保障為基礎和中心環節，確立合法權益受到侵犯后獲得有效救濟的機制。如果學校及內部組織的違法或不當措施侵犯了教師的合法權益，而教師得不到及時的權利救濟，那么權利就無從談起，因此學校應該建立并完善相應的內部權利救濟渠道。教師享有的教育教學權、科學研究權、獲得報酬待遇權、進修培訓權等與職業相關的特定權利的保護方式與人身權、財產權等一般權利的保護方式有明顯的區別，建立并完善高校教師校內申訴制度對保護教師權利具有現實的可能性與有效性。同時，建立高校內部教師申訴制度的重點在于尊重教師的申辯權、申訴權與知情權，使教師的權利、人格得到尊重，這將充分調動他們工作的熱情，激發他們的創造性。

3.有利于為高校工會維護教師權益提供切實可行的制度保障

維護職工合法權益是高校工會的基本職責。很多高校工會在為教職工謀取福利、組織文體活動等方面做了大量的工作，然而在為教職工維權方面，還有待于作進一步的探索。其根本原因在于學校內部管理體制和勞動人事制度以及工會對學校組織的依賴;其顯性的原因在于工會維權缺乏制度的保障。事實上，目前教師維權的狀況堪憂。雖然從理論上講，教師維權可以求助于申訴、行政復議、行政訴訟、民事訴訟、仲裁，但實踐中，教師針對學校提起的訴訟，尤其是行政訴訟，常常被法院直接裁定駁回。嚴格來講，仲裁只適用于聘用糾紛。而申訴的范圍卻相當廣泛，是教師權益保護體系中一項重要的、基礎性的制度。因而建立教師校內申訴制度可以為高校工會維權提供一個制度的“武器”。

高校實施教師校內申訴制度的現狀分析

1.高校建立教師校內申訴制度的共同特點

界定了申訴范圍。教師校內申訴制度的價值取向趨向于使教師與教育教學有關的權益和涉及教師切身利益的權利獲得保護。主要包括《教師法》規定的教師在職務聘任、教學科研、工作條件、民主管理、培訓進修、考核獎懲、工資保險、福利待遇和辭職退休等方面的合法權益。當教師認為上述權益受到學校及校內其他成員侵犯或對學校的處理不服時，都可以提出申訴。

明確了申訴條件。根據《教師法》的規定，教師只要從主觀上認為學校或校內其他部門侵犯其合法權益，或對學校的處理不服，就有權提出申訴。當然，教師不能不顧客觀事實濫用申訴權，否則會承擔法律責任。

規定了申訴程序。教師校內申訴的程序由申訴的提出、受理和處理3個環節組成，并依次序進行。教師校內申訴受理機構必須遵循行政程序的效率性原則，按規定時限受理、調查、處理教師申訴案件，保障處理結果的執行。當申訴人對申訴處理機構的處理結果不服時，可以向上級教育行政部門或政府主管部門再申訴。

2.由于制度缺失和實踐障礙，高校教師校內申訴制度存在的一些問題

申訴主體模糊。一是作為高校教師校內申訴主體，“高校教師”的范圍界定模糊。有的高校將申訴教師界定為“具有高等學校教師資格證書的教師”;有的高校將申訴教師界定為“校內正式在編的教職工(含計劃內流動編制人員)及離退休人員”，還有高校將申訴教師界定為“全職、兼職或附屬的教育人員、聘用的合同工等在職人員。”二是作為高校教師校內申訴主體的申訴受理機構的構成及職權界定不清。各校為落實教師校內申訴制度，相應地成立了教師申訴委員會等組織機構，作為學校受理教師申訴的專職機構。但有的高校規定教師申訴委員會必須通過教代會選舉產生否則無權行使職權;有的高校規定教師申訴委員會只能由學校黨政工各機構代表組成，教師代表被排除在外;有的高校教師申訴委員會與學校行政之間的關系未能理順。這些都嚴重影響了高校教師校內申訴機制的運行及效率。

高校教師校內申訴制度的實施存在制度缺失。目前，我國教師申訴制度依然停留在原則性規定的層面上，沒有在技術操作上建立起成熟的制度規范體系。高校在處理教師申訴時，因缺乏具體的操作規范和依據，常常出現較大的隨意性。多數高校制定的教師校內申訴制度，對教師申訴的受理條件、處理程序和法律救濟措施等方面都作出了簡明規定，但規范的程序要求缺乏，尤其是缺乏調查、聽證、回避、處理結果執行等程序性制度。

高校教師校內申訴制度的落實存在實踐障礙。將建立高校教師校內申訴制度作為落實高校教師申訴權的措施，雖然打通了校內救濟通道，但教師在申訴過程中，由于與學校之間實際存在的管理與被管理、任用與被任用的不平等關系，使教師因得不到申訴制度內在力量的支持而處于被動和尷尬的地位。高校教師校內申訴制度中，若申訴受理機構的人員構成缺乏公信力，就會直接導致學校(被申訴人)既當“裁判員”又當“運動員”現象的發生，使申訴處理的公正性缺乏監督保障。即便申訴處理機構中有相當數量的教師代表，但在處理申訴案件時，教師代表往往有表達障礙，這就容易使申訴人的合法權益得不到及時、有效的保護，從而動搖教師在合法權益遭受侵害時通過校內申訴制度獲得有效救濟的信心，影響了高校教師申訴的主動性。

完善高校教師校內申訴制度的路徑

1.明確申訴主體

申訴人，即認為自己的合法權益被學校及其職能機構侵犯以及對學校的處理決定不服的高校教師。在高校中，廣義的教師群體包括專任教師、教學科研輔助人員、管理人員等教職工。如果只允許專任教師提出申訴，不允許其他教職員工提出申訴，這種規定顯然是不合理的。

被申訴人，即申訴人的相對方。這里是指申訴人所在的高校，也包括高校相關職能部門或學校分支機構。

受理申訴的機構，即高校處理教師申訴的專職機構。為了避免出現“運動員兼裁判員”的情況，高校內部的教師申訴機構應該是相對獨立的，且采用教師申訴委員會制。建議教師申訴委員會由工會、教師代表、法律專家、相關職能部門負責人7人～11人組成，其中學校管理部門代表不宜超過1/ 3，普通教師代表至少在半數以上，可以從“兩代會”(教代會、職代會)代表中產生，這樣更具有代表性。辦事機構可設在工會，其作出的決定經學校相關管理機構批準后，具有約束力和執行力。

2.規范程序制度

程序是制度的心臟。因此應當依據公開、參與、公平的原則，建立和完善高校教師校內申訴程序的基本制度:

體現公開原則的公布制度、說明理由制度、告知制度、案卷制度。高校應當將有關校內申訴制度的規定等內容向教師公布;申訴過程中，對申訴處理行為應當說明理由，特別是涉及教師重大權益的行為，在作出與教師權利相關行為規定的事前和事后都應當告知教師，以便教師采取必要的救濟措施;對教師權利相關的規章、決定以及事件調查的過程、結果、證據都應該以案卷的形式保留并允許相關人員查詢。

體現參與原則的聽證制度。教師校內申訴制度應當設置聽證制度，允許教師對自己的行為作出說明、辯解、提供證據;吸收教師、教職工代表、工會委員等參與聽證，調查事件。

體現公正原則的調查制度、回避制度、合議制度、責任制度。教師校內申訴制度中，對事件應當進行調查，受理申訴、作出申訴處理決定的人員應當依據回避制度和合議制度進行組織。違反教師申訴制度的相關規定，或者循私舞弊的人員必須就其非法、違法行為承擔法律責任。

3.豐富救濟手段

《教師法》中只規定了教師具有申訴的權利，對其他救濟途徑沒有提及，在一定程度上限制了教師權利的法律救濟。勞凱聲教授認為:“教師申訴制度所調整的法律關系都可以納入現行的法律體制，通過已有的法律來調整這種關系。也就是說，應當將教師申訴納入行政訴訟制度體系，這樣也更有利于保持行政法的完整性。”我們可以把申訴看作是教師權益救濟的第一關。為了更公正有效地保護教師權益，使教師獲得司法上的救濟，應系統架構教師權益救濟制度。最為關鍵的是在完善高校教師校內申訴制度基礎上，整體規劃教師申訴制度與行政復議、行政訴訟等后續渠道的銜接。如果教師對校內申訴結果不服，除可以向教育行政管理部門提起行政申訴外，還可以依法提起行政訴訟。即在符合相關訴訟法規的基礎上，逐步構建高校教師校內申訴、行政申訴、行政復議、行政訴訟4級權利救濟機制。

4.完善監督機制

為保證高校教師校內申訴處理結果的公正、及時與合理，還必須完善申訴處理結果的監督機制。《教師法》規定了教師申訴是向教育行政管理部門提出，沒有明確教師校內申訴委員會的法律地位。在這種法律缺位的情況下，如何處理好申訴委員會與學校行政之間的關系就十分重要，這也是決定高校教師校內申訴制度能否真正落實執行的關鍵問題。一般來說，申訴委員會是咨詢機構而不是決策機構，雖然可以建議學校相關部門重新作出處理決定，但無權直接撤銷或改變相關部門的決定，也沒有很強的制約措施，這樣就無法有效發揮通過校內申訴渠道可以及時解決糾紛、保護教師合法權益的作用。因此，學校應當賦予申訴委員會一定的權力，樹立其威信，發揮其監督作用。根據《中華人民共和國高等教育法》第39條的規定，高校實行黨委領導下的校長負責制，校長辦公會議是學校最高行政決策機構，申訴委員會對申訴事項應當提交校長辦公會議審議研究作出決定再下達申訴處理決定書，由相關部門具體落實執行。這樣既發揮了申訴委員會的監督作用，樹立了其威信，同時也維護了學校行政的權威，使校內申訴具有更強的可操作性。

本文系北京工業大學工會、教代會2008年委托課題“高校教職工權益保障研究”部分研究成果

(作者單位:北京工業大學校辦)

[責任編輯:蔡桂蘭]