構建推動經濟發展方式轉變的體制保障

摘要：經濟發展方式轉變是持續的工程，必須具有持續的轉變能力，這就要通過目標引導、行政力量推動、利益調節、政策引導等措施，建立一個持續推動經濟發展方式轉變的體制，而且必須注意其科學性、有效性、持續性。

關鍵詞：經濟發展方式；轉變；體制；持續

中圖分類號：F061.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006－3544(2010)04－0050－05

為保持經濟的高效可持續發展，需要根據客觀實際及其變化不斷轉變經濟發展方式。例如，為克服經濟可持續發展的能源約束和環境約束，我們必須要由高能耗、重污染的經濟發展方式向低碳經濟發展方式轉變。又如改革開放以來，出口一直是拉動我國經濟發展的強大動力，但在當前世界經濟格局發生變化，我國的出口約束不斷增大的條件下，為保持經濟的可持續發展，就需要在繼續努力增加出口的同時擴大內需。因此，轉變經濟發展方式是一個動態的過程，這就需要我們必須具有內在的轉變能力，以保證對經濟發展方式進行合理、及時的調整和轉變。其中，體制是維持經濟發展方式科學性和有效性的有力保證，應理清經濟發展方式與經濟體制的相互關系，加強經濟體制對經濟發展方式轉型的支持力度，以推動經濟發展方式的持續轉型升級。

一、體制與經濟發展方式轉變的關系

自我國政府最初提出轉變經濟發展方式至今已有20多年，但現實依然嚴峻：我國現在每百萬美元GDP所消耗的能源數量是美國的3倍、德國的5倍、日本的近6倍，我國現在經濟增長成本高于世界平均水平25％以上，轉變進度一直不快，轉變過程難以持續。截至2009年，全國單位GDP能耗下降只有14.38％，距離國家“十一五”20％的節能目標差距尚大，同時2009年全國單位GDP能耗僅僅下降2.2％，不僅低于預期4.4％的年均下降目標，也低于去年上半年下降3.35％的成績。我國轉變經濟發展方式與預期目標存在差距，究其原因既有經濟發展的慣性和政府對傳統經濟發展方式的“路徑依賴”等多方面因素，更有體制性的原因。吳敬璉指出：“根本的問題在于我們的體制，要克服那些轉變經濟發展方式的體制性障礙，要建立一個有利于創新創業的制度體系，歸根到底它的癥結，它的關鍵在于改革。”雖然在促進中國經濟增長方式轉變的基本途徑上已達成觀念轉變、技術進步、深化改革的共識，但最終的落腳點還是集中在體制上。

1 體制與經濟發展方式轉變關系的理論層面。粗放型的經濟發展方式已經在經濟主體內部各構成要素間形成了一定的相互關系，在早期經濟起步階段發揮了主要的資本積累功能。而經濟發展方式與體制的關系集中體現在“路徑依賴”性質上，即人們一旦選擇了某個體制，由于規模經濟、學習效應、協調效應以及適應性預期等因素的存在，會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化。長期沿襲的粗放型經濟增長方式會提供強化對現存的經濟發展方式選擇的刺激和慣性，使得地方政府、企業集團沿著原有的路徑向既定的經濟目標靠攏。所以轉變經濟發展方式最根本的困難在于我國長期沿用的體制機制性根源。面對長期存在的具有強力慣性的體制機制，只有施加強有力的外部力量才能持續快速地轉變經濟發展方式，選擇更有效的經濟發展路徑。

2 體制與經濟發展方式轉變關系的表現層面。面對轉變經濟發展方式的改革，地方政府作為經濟主體是改革的對象，又是改革的推動者。而轉變經濟發展方式的體制性改革需要各級地方政府強化市場在資源配置中的作用，弱化自己的資源配置權以及放棄部分對微觀經濟的干預，因此地方政府內部會以有形或者無形的阻力阻撓中國經濟增長方式實現轉變。只有對體制進行改革才能實現經濟發展方式的徹底轉變，否則單純的表面工作只會使中國的經濟增長方式停留在原地，經濟發展方式的轉變仍將緩慢前行，不可持續。

3 政府官員任期階段性與責任有限性。轉變經濟發展方式的不可持續性有一部分要歸因于政府官員的任期階段性與責任有限性。目前以經濟增長速度、招商引資規模等經濟指標為主要內容的政績考核標準，GDP在我國政府官員的政績考核指標中仍然占有很大的比重，導致了政府角色的錯位。尤其是地方政府在政績觀等的驅動下，鋪攤子、上項目、粗放式擴張成為最佳的途徑選擇，通過粗放的經濟發展方式進行大量的物質資料投入，創造GDP政績成效。而地方政府在任期內通過各種形式的大規模高投入、高能耗、高污染的項目，形成了與生產成本不匹配的產出水平。由于官員任期制度缺少政府官員對經濟發展與社會效益的負責機制，缺失保護環境、節能減排的機制，各任期官員只顧以大量的人力物力資本投入，對于前任留下的環境污染、高能消耗等問題不重視，導致經濟增長方式缺乏有效的機制，經濟單一增長背后積累的大量問題將成為牽絆以后歷屆政府轉變經濟發展方式的重負。

二、建立持續轉變經濟發展方式體制的對策

確定了轉變經濟發展方式的目標之后，經濟體制恐怕將是持續有效的支持持續轉型升級的主要保證。前瞻性的經濟體制作為轉變經濟發展方式的軌道直接決定著轉變方向的可控性，成效的可預見性。只有政府在轉變經濟發展方式的體制上有所作為，才能讓轉變經濟發展方式的市場行為沿著預設的轉變目標軌道前行。

(一)目標引導體制

在經濟增長模式轉型中，關鍵是要“采取實際措施提高經濟效率”，而轉變經濟發展方式的關鍵在于設定一個明確可行的目標，并配置一套完善的目標引導機制。傳統的經濟發展方式與新型的經濟發展方式相比較，早期的工業化道路多是以資源消耗、環境污染為代價，走先發展經濟后治理環境的道路，而當前最主要的還是轉變經濟發展方式“既要實現經濟發展，又要實現生態環境保護，實現經濟效益、社會效益和生態效益相結合的新型工業發展目標”。轉變經濟發展方式的目標引導要以經濟可持續發展為基礎，堅持環境保護和資源保護的基本國策，將經濟發展方式轉變向人口、環境、資源的協調發展引導。

就目標引導體制而言：第一，堅持轉變經濟發展方式目標的動態性。在總結了我國改革開放和現代化建設的經驗以及世界其他國家發展進程的經驗和教訓之后，根據我國經濟發展規律，轉變經濟發展方式。面對不同的經濟發展背景以及我國現有的科技水平，在不斷調整的動態中逐步落實經濟發展方式的轉變。第二，堅持轉變經濟發展方式目標設定的全面性。目標的制定一定要考慮到經濟、社會、文化、科技的各個方面，只有在我國現有的現代化程度、綜合實力、國際競爭優勢、經濟增長能力等現實條件的基礎上輔之以有效的措施，才能實現經濟發展方式的轉變。

(二)行政力量推動體制

由于對轉變經濟發展方式認識的差異，當前中央只是提出轉變經濟發展方式，在政策支持上沒有形成適當的力度且沒有持續性。已經出臺的各種規定沒有約束力的條款，多數是無法律強制性與權威性的規章條款，僅僅依靠指導性的意見、規范性的通知達不到市場應有的效率。國家雖然鼓勵個人、部門、企業為轉變經濟發展方式采取一定的措施，要求地方政府應當有所為等，但是對法律強制的責任沒有具體明確，對實施效果無界定標準，無明確的獎懲措施。所以除了提高對轉變經濟發展方式的責任感和義務心，還需要利用強制性的行政力量。對于阻礙轉變經濟發展方式進程，與可持續經濟發展背道而馳的經濟主體以罰金的方式嚴厲查處，對禁止性行為進行行政手段控制，強制性地推動經濟發展方式轉變過程。

(三)利益調節機制

轉變經濟發展方式即是由高能耗、重污染的生產向低能耗、輕污染的生產方式轉變，確立可持續的經濟發展之路。而此道路必將受到多方利益主體的干擾，作為利益調節主體的政府構建明確有力的稅收、財政補貼、信貸機制無疑可以推進和保障經濟發展方式轉變的順利進行。

1 稅收機制。早在1920年福利經濟學家庇古所提出的庇古稅就按照污染物的排放量或經濟活動的危害來確定納稅義務。“庇古稅”方案認為政府可以通過征稅或者補貼來矯正經濟當事人的私人成本。“只要政府采取措施使得私人成本和私人利益與相應的社會成本和社會利益相等，則資源配置就可以達到帕累托最優狀態。”在轉變經濟發展方式中，稅收仍然是調節利益的重要機制，要強制性建立強有力的稅收導向機制，提高資源的利用效率，限制高能耗產品的使用，抑制資源的浪費和過度消耗。

2 財政補貼。對欲以轉變經濟發展方式的企業主體實施財政補貼制度。首先，財政補貼具有靈活性和針對性的特點，在我國財政政策中已得到了廣泛應用，而以引導經濟發展方式轉變為主要意圖的財政補貼激勵作用更明顯。一方面，對率先要求轉變經濟發展方式的企業，政府要給予補貼。對經濟發展潛力大，采用先進市場經營管理方式的企業給予重點扶植，為我國社會福利逐年遞增式的發展奠定基礎。另一方面，對那些在傳統的經濟發展方式下因環境治理不到位、生態遭到破壞而直接受損的公眾給予補貼。要注意補貼目標的明確和具體化，補貼的數額應控制在可預測的范圍內，在避免扭曲市場機制的前提下，定期地進行評估和做出調整。對經濟發展環境產生正外部效應的補貼要做出明確的細化與評估，而那些可預期的對未來經濟發展外部環境會產生不利影響的補貼要減少或取消。

3 信貸機制。國家信貸指導部門應聯合金融部門，嚴格進行信貸審核把關，不斷更新金融服務項目，根據企業發展方式以及區域差異性、產業差異性創新融資產品。對先進企業進行授信業務優化，通過標準化、流程化、工具化、柜面化提高新型企業的信貸服務效率。對于那些生產規模小、專業化水平低、生產效率差、盲目發展、規劃不完善的企業應謹慎發放貸款，即便發放也要配合相關部門，在信貸政策的指導下進行集中處理，鼓勵此類企業加快轉變經濟發展方式。

(四)政策引導體制

傳統的政策調節主體都是圍繞本身利益目標來調節，而不是從宏觀利益來調節。所以轉變經濟發展方式要有明確的政策導向，適度控制轉變經濟發展方式的力度。

從政策上鼓勵轉變經濟發展方式，加快經濟發展方式的轉變過程。政府一方面要退出一般競爭性的行業，另一方面要針對不同的地區、不同的經濟發展階段、不同類型的企業相區別的公共需要，側重于優化經濟發展環境，集聚生產要素力量強化基礎設施建設，為引導經濟發展奠定基礎。

從宏觀利益出發，構建轉變經濟發展方式工業園區，打造轉變經濟發展方式的融資平臺，培植新的經濟增長點。建立健全轉變經濟發展方式的思想和技術交流機制，提高市場開放度，提高政府效率，減少對企業的干預。密切關注產業和產品的國際發展動態，以及經濟發展方式的轉變動態，獲得具有先進技術和市場前景的發展方式方法。

(五)直接投資項目體制

加強轉變經濟增長方式的推廣與支持，增加轉變經濟增長方式的直接資金投入力度，直接投資信息等高新技術產業。中國政府一直高度重視信息產業發展和信息化建設，明確提出要以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化，走新型工業化道路。2009年底，通信、金融、電力、交通行業應用軟件收入均超過25％，新產品開發保持平穩增長，新產品產值增長2.3％，占銷售產值的比重達到22％，比上年提高了0.3個百分點。雖然工業企業信息化建設加快，信息化發展水平提升，但是“當前投資中，產業鏈協同發展的格局仍未完全形成，下游對上游的壓價明顯，影響了電子信息企業的整體效益。粗放型發展面臨的環境和資源約束日益明顯，產業盲目建設的苗頭有所顯現，一些地區投資更多基于當地的產業利益，缺乏區域間的聯動和統籌推進，也影響投資的整體效益。”所以要加大信息化產業的資金支持力度。

1 建立科技推廣專項基金，并逐步制度化地增加財政支持經濟發展方式轉變的份額。以智力型產業替代資源型產業，加快產品流程的創新，使生產力由動力資源向智力資源轉變，大大降低物質和能源消耗。同時信息技術具有極強的滲透性和極高的倍增效應，通過新興產業的興起和發展，提高技術水平，改造與優化傳統產業，以信息資源提高產品知識含量，促進產業調整和優化升級。

2 調整支持轉變經濟發展方式的資金投入支出結構，減少政府對生產、流通領域的直接支持資金投入，增加對科技、教育、推廣等領域的資金投入，使政府對轉變經濟增長方式的資金投入達到國際水平。加強轉變經濟增長方式的教育與思想培訓，把教育、研究與推廣緊密結合，提高轉變經濟發展方式的意識。

(六)不斷完善創新體制和科技投入體制

在經濟發展的技術選擇上，圍繞環境保護和降低資源消耗建立技術創新應用體系。研究開發和推廣無污染、少污染的技術和轉變經濟發展方式的新技術。通過加大科技投入，以高新技術改造傳統產業，促進產業結構優化和高級化，建立科技創新鼓勵機制、知識產權保護機制和人才培養機制。

1 推動企業與創新研究部門的合作研究，不斷完善創新體制，建立合作研究的有效機制，促進科技成果的迅速轉化和技術創新的開展，培育和扶植小企業的發展，充分發揮小企業激勵機制和創新機制的活力。

2 在提高我國企業的制造能力、技術水平和管理水平上應該給予更多的體制支持。無論是知識、技藝之類的軟件技術還是機器設備等硬件技術，政府都要立足于長遠目標，消除我國與外國、本土企業與外來企業之間的技術差距。近期應從生產需求出發，填補技術空白，轉變我國的經濟發展方式。一方面，在引進技術知識、專家人才、經營管理方法方式的前提下，從國外引進成套技術設備、檢測手段，做到技術知識管理方法與技術設施引進并舉。另一方面，開展廣泛的技術交流、合作以及學術交流活動，引進外國經濟發展方式轉變的新思想以及國外先進的高科技人才。

3 創造條件建立轉變經濟發展方式的示范推廣基地，開展示范性的轉變經濟思想和技術培訓。示范推廣基地建設是加速經濟發展方式轉變的重要措施。加強技術市場建設，促進技術轉讓，為科研機構、院校及科技企業的成果轉化提供便利條件和措施保證。通過各種途徑發布科技轉變信息，密切技術供需雙方的關系。通過法規、管理辦法等規范市場行為，進一步凈化市場環境，提高對技術傳播轉變經濟發展方式的信任度，大力發展技術市場與技術傳播推廣市場性與政府性組織，促進轉變經濟發展方式的進程。

長期持續高效地加大科技投入，提高科技創新能力和科技產業發展水平，增強轉變經濟發展方式的科技貢獻度，提高經濟發展效率。對原有勞動密集型產業進行技術改造，對質量標準和營運方式進行創新性改造和專業化升級，在發揮原有優勢的基礎上持續轉變經濟發展方式。

(七)制定和完善考察、考核體制

轉變經濟增長方式的障礙中，政府的職能缺位、錯位現象，行為方式不規范占很大一部分，因此應制定和完善考察、考核機制，消除政府擴張投資的沖動，加快轉變政府職能，增強經濟主體加快轉變的自覺性和主動性。

首先，切實轉變政府職能，努力為轉變經濟發展方式營造一個良好的政策和法律環境，搭建轉變經濟發展方式的服務平臺，完善服務機制，建立溝通渠道，加大服務力度，全面提高經濟主體轉變經濟發展方式的實施和保護能力。政府要建立健全各種制度，對各主體實施統一規范的管理，明確決策層在經濟發展方式轉變中的領導地位，配備專業的指導隊伍，按照建立創新型國家要求，加大經費的投入力度，鼓勵各類企業加快轉變經濟發展方式。政府優先采購創新型企業的產品，保護轉變經濟發展方式的企業，為企業轉變經濟發展方式創造良好的社會氛圍。

其次，在經濟活動中政府要堅持市場調節經濟的基礎作用，通過宏觀調控最大限度地減少經濟發展的成本和風險，但是政府不能直接承擔經濟發展方式轉變的風險。不斷強化剛性約束，發揮政府推動經濟轉型升級、促進科學發展的導向作用，加強對政府權力的法律約束，減少政府借助權力進入市場的媒介與載體。

第三，將政府職能、社會職能與經濟主體職能分開，培養經濟主體轉變經濟發展方式的能力，提高經濟主體的自律水平，將轉變經濟發展方式納入社會的多個相關部門，分散管理經濟發展方式的轉變。同時考核評價指標既要注重發展的速度和規模，又要注重發展的方式、質量、結構、效益，但不可將其作為政府績效考核的單方指標。轉變經濟發展方式不僅僅是政府的事，更是社會各個組織團體和公民應當承擔的責任與義務。

(責任編輯、校對：龍會芳)