完善政府投資項目管理的思考

摘要：隨著市場經濟的發展，國民經濟有了前所未有的發展，政府在各個領域的投資也在不斷增多，政府投資管理是否到位直接關系到國民經濟的健康發展。筆者結合自己的工作，對當前政府投資項目管理中存在的問題進行了分析，進而提出了具體的完善對策。

關鍵詞：政府投資；項目管理；問題；對策

一、政府投資項目管理的方式

政府投資項目是指利用政府預算內資金、土地開發基金以及其他財政性資金所進行的固定資產投資建設項目。政府投資工程項目的管理方式主要有：(1)建設工程項目指揮部型。這是中國政府投資項目經常使用的管理方式。指揮部是由政府某一或幾個相關部門組建臨時性行政機構，其功能是運用政府提供的各種資源，擔負項目建設、資金管理、工程管理等職責。項目建成驗收后，指揮部即將項目交付某一指定機構負責營運管理，同時它也就完成了歷史使命。指揮部在項目建設中，實際扮演著工程總承包商的作用。盡管中國政府早就明令要求嚴格執行項目法人責任制度，但各種形式的指揮部仍在發揮著作用。(2)項目法人責任制型。在項目策劃時根據項目內容，指定相關政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔項目法人職責。這類法人既承擔項目建設管理職責，又擔負項目建成后的營運管理職責。項目建設所需資源由政府根據項目需要投入，項目建成投入營運后，政府還得根據項目營運的需要投入運行費。(3)專業機構型。這是近幾年隨著改革的不斷深化，發展起來的一種新型管理模式，它有企業型和事業型之分。企業型是指政府投資主體有關部門委托一家企業代行業主職責，從事建設工程全過程的管理工作；事業型是政府或事業單位自己直接成立項目管理部門，對政府投資項目進行管理，例如中國高等學校就有自己的基建處專門從事項目建設和管理工作。

二、當前政府投資項目管理存在問題

1 投資進程中沒有遵守基本建設程序。雖然國家對政府投資項目的基本建設程序有較明確的規定，但是違反基本建設程序、未經審批先行建設、不按規定進行公開招投標等現象仍然屢見不鮮。江蘇某地級市未經國務院批準總體方案和可行性研究報告即完成了輕軌實驗段建設的招投標，施工隊伍已進場開工，只是被人舉報，國務院緊急叫停才停止。而借口時間緊不按有關規定對政府投資項目招投標就直接進行發包的情況就更多了。筆者曾向建筑工程了解基本建設程序執行，發現違反基本建設程序的絕大多數都是政府投資項目。甚至有人說，基本建設程序是政府制定的，主要針對社會投資項目，政府投資項目講究時效性，應該特事特辦。

2 投資的科學性不夠，失誤頻發。在市場經濟中，作為掌握信息比較充分的政府，其投資決策失誤的概率應要比一般的企業小得多。但事實是，重復投資、投資失誤已經成為影響我國政府形象的一個重要問題。“項目管理機構分散、重復設置，造成資源的極大浪費”。國家統計局《中國固定資產投資統計年鑒》顯示，1958年至2001年我國投資項目失誤率接近投資項目的50％，其中主要是發生在國有企業的經營性投資中。

3 預決算沒有發揮應有的效果，控制力度遠遠低于預期。概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”工程已成為政府投資項目的標志之一。財政部投資評審中心2005年評審的項目中，相當多的項目出現了“三超”現象。如浙江杭州西湖區審計局近一年來對30個政府建設項目的審計案例顯示，有22個項目決算突破預算，突破率達73％。其中5個項目造價增加率超過50％，3個項目造價增加率超過100％。

4 投資項目所存在的問題直接影響了政府部門的形象，也增加了政府的風險。由于政府投資項目規模失控，負債投資再加上投資失誤、效益低下，造成相當多的地方財政出現了風險。以經濟比較發達的廣東省為例，幾乎有過半的地區每年要拿出當地50％以上的地方財政收入作為償債支出。政府部門的形象也受到不斷的影響。

三、完善政府投資項目管理的具體措施

1 改變政府投資項目的傳統管理模式。對經營性政府投資項目實行“項目法人責任制”。對經營性政府投資項目，按資金來源的不同分別依照《中華人民共和國公司法》設立有限責任公司和股份有限公司，依法組建獨立的項目法人，由項目法人充當項目業主，實施對項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值等方面的全過程管理。對非經營性政府投資項目采用“代建制”。實踐證明，采用代建制有利于發揮專業項目管理機構的優勢，提高政府投資項目的管理效益。

2 從規章制度方面對政府投資項目管理進行進一步的規范。全面推行政府投資項目建設資金的“集中支付”制度。將政府投資項目財政撥款方式由財政部門根據計劃投資撥付給建設單位或代建單位后，再由建設單位或代建單位撥付給施工和監理等單位的方式，改由財政部門根據按相關規定審定后的金額和比例以及建設單位或代建單位的簽認，直接撥付給施工或監理等單位。實踐證明“集中支付”方式改變了傳統的資金撥付方式中間環節多、滯留時間長的弊端，有利于減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益，并可防止超付工程款現象的發生，同時也杜絕了建設單位或代建單位挪用、滯留財政資金的違法違規行為，保證了財政性資金安全、及時和有效使用。

建立政府投資項目管理的問責制度。溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的政府工作報告中曾提出：“全面落實投資體制改革決定，制定相關辦法，完善項目審批、核準和備案制度；建立新形勢下的全社會投資調控體系；規范政府投資的范圍和行為；健全政府投資監管制度；建立政府投資和國有企業投資責任制與責任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無人負責的狀況”。總理的政府工作報告就政府投資問題給有關管理部門和監督機關提出了新的要求。

3 提高政府投資項目決策的規范性和科學性。政府投資項目決策前必須經過符合資質要求且信譽好的工程咨詢機構，對項目建設的必要性、可行性以及建設規模等從技術、經濟、社會、環境等方面加以全面、系統地分析論證，對一些重大建設項目應經專家評估論證(應特別注意發揮具有相應專長的人大代表及政協委員的作用)后，提交同級人民代表大會或其常委會審議，并逐步實行政府投資項目的公示和聽證制度，以廣泛聽取各方面的意見和建議。

4 加大審計監督力度，防止投資項目領域違法行為的發生。大力推行政府投資項目的績效審計。原國家審計署審計長李金華在接受記者采訪時曾指出“損失浪費同貪污腐敗一樣可怕，比如形象工程，花了國家很多錢，卻沒有給老百姓帶來更多實惠，也沒有對國家的經濟建設起到更大更好的作用，這就是對資源的一種浪費”。他認為“績效審計就是從某個層面評價資源的消耗及其結果，針對它存在的問題提出建議和對策。對于損失浪費，傳統的財務收支審計往往解決不了問題。但如果是績效審計，盡管沒有違反規定，但取得的效果不好，也應建議政府進行干預”。

對重點投資項目實施全過程跟蹤審計。跟蹤審計可以及早發現工程建設中存在的問題，并使問題及時得到處理，起列防患于未然的作用，同時還可以大大減少竣工決算審計的工作量，相對縮短項目審計的時間，提高審計質量和效益。

5 各個部門之間加強協調聯系，提高資金利用效果。目前，我國對政府投資項目的監督體系比較混亂，主要是監督部門多，財政、發改、建設、審計等職能部門對政府投資項目均具有監督權，有時出于部門利益考慮，各職能部門各行其事，難以形成監督合力。同時，由于監督部門多，彼此協調不夠，容易出現監督內容重復、監管標準不一等問題，這在一定程度上弱化了對政府投資項目的監督力度。為了加強對政府投資項目的監督，政府必須下大力氣理順、協調好各監督部門之間的關系，使各部門之間通力合作，相互支持與配合，形成監督合力，積極有效地促進對政府投資項目的管理，提高財政資金的使用效率。