淺議人力資源開發(fā)的公共政策意涵

摘要：人力資源是生產(chǎn)力中最積極、最活躍的因素，人力資源開發(fā)實(shí)際上是一種價(jià)值和資源分配，直接涉及公共政策選擇。人力資源開發(fā)價(jià)值與資源的分配性涵義體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是投資于人力資源開發(fā)的人財(cái)物的分配；二是人力資源本身的配置與利用。人力資源開發(fā)的公共政策屬性規(guī)定了政府作為人力資源開發(fā)的核心主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，在實(shí)施人力資源開發(fā)的過程中，政府分配公共資源應(yīng)堅(jiān)持公平為先，通過建立公共財(cái)政為人力資源開發(fā)提供強(qiáng)有力的保障。

關(guān)鍵詞：人力資源；資源分配；政府；公平；公共財(cái)政

一、人力資源開發(fā)的公共政策屬性

著名學(xué)者戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的角度出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，其本質(zhì)是對(duì)社會(huì)的“價(jià)值”作權(quán)威性的分配。對(duì)于這里的價(jià)值，我們應(yīng)作廣泛意義的理解：既包括哲學(xué)層面的價(jià)值，也包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的價(jià)值；既包括物質(zhì)方面的價(jià)值，也包括精神方面的價(jià)值。人力資源作為“第一資源”，其開發(fā)所涉及的面是相當(dāng)廣泛的，具有豐富的內(nèi)容，需要資源的輸入與輸出。因此，人力資源開發(fā)的過程(包括人力資源本身的配置)在本質(zhì)上是一個(gè)價(jià)值分配的過程，具有明顯的公共政策屬性，“科教興國(guó)”、“人才強(qiáng)國(guó)”等戰(zhàn)略思想本身就蘊(yùn)涵著豐富的公共政策涵義。當(dāng)人力資源開發(fā)的主體為政府時(shí)，人力資源開發(fā)便具有了公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，因?yàn)檎度氲氖羌{稅人的錢，最大限度地增進(jìn)公共利益是其根本目的。

政府在進(jìn)行人力資源開發(fā)活動(dòng)時(shí)，I必然會(huì)有傾向地分配相關(guān)公共資源，如誰將先獲取?獲得多少?如何獲取?等等。無論從開發(fā)人力資源的角度，還是從利用人力資源的角度來看，人力資源開發(fā)本質(zhì)上都是一種資源配置的過程。當(dāng)人力資源開發(fā)活動(dòng)與具體的組織、群體、個(gè)人相結(jié)合時(shí)，也就轉(zhuǎn)化為了利益分享與社會(huì)發(fā)展的問題，也就關(guān)涉到人力資源開發(fā)政策理念的取向問題。

二、人力資源開發(fā)的強(qiáng)正外部性規(guī)定了政府是人力資源開發(fā)的核心主體

人力資源開發(fā)具有很強(qiáng)的正外部性，作為一種投資，具有高收益、低風(fēng)險(xiǎn)的特征。人力資源開發(fā)的收益是多樣性的，社會(huì)的各方面都可能直接或間接地從人力資源開發(fā)中獲益，當(dāng)人力資源開發(fā)的主體為政府時(shí)，它具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。公共產(chǎn)品，簡(jiǎn)單的來說，即一個(gè)人消費(fèi)某一產(chǎn)品并不會(huì)損害他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)的產(chǎn)品，它不同于私人產(chǎn)品，如企業(yè)、公司提供的私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相比較，它具有以下一些明顯的特征：

1 效用的不可分割性。

2 消費(fèi)的非排他性。

3 取得方式的非競(jìng)爭(zhēng)性。

4 提供目的的非盈利性。

公共產(chǎn)品的以上四個(gè)特征是密切聯(lián)系的，其中最核心的是其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，其它兩個(gè)特征是它們的延伸。市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的失靈為政府干預(yù)及其職能界定提供了邊界，市場(chǎng)的外部性是其失靈的重要原因。外部性是指在相互聯(lián)系、相互作用的經(jīng)濟(jì)主體(個(gè)體、企業(yè)或社會(huì)組織)之間，一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)生影響，而該主體又沒有根據(jù)這種影響從其他主體那里獲得相應(yīng)的報(bào)酬或支付相應(yīng)的補(bǔ)償。外部效應(yīng)有外部正效應(yīng)與外部負(fù)效應(yīng)兩種形式，好的或積極的影響被稱為外部正效應(yīng)或外部經(jīng)濟(jì)(如一個(gè)人養(yǎng)花種草給鄰近的養(yǎng)蜂人帶來的好處)，壞的或消極的影響則被稱為外部負(fù)效應(yīng)或稱為外部不經(jīng)濟(jì)(如化工廠化學(xué)物質(zhì)和噪音的散布所產(chǎn)生的外部損耗)。當(dāng)外部效應(yīng)存在時(shí)，市場(chǎng)是無效的，無法通過市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用來調(diào)節(jié)以達(dá)劍社會(huì)資源有效配置的目的。沃爾多對(duì)外部性問題進(jìn)行了深入的分析，認(rèn)為“在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生‘外在需求’的地方，無論是受益還是損耗，由生產(chǎn)者滿足這些需求都是不恰當(dāng)?shù)模蛘哒f是不可從生產(chǎn)者那里征收的。這樣市場(chǎng)結(jié)果將沒有效率。因?yàn)檫@些外部受益或損耗是不進(jìn)入決定生產(chǎn)決策的計(jì)算的。”就人力資源開發(fā)來講，教育和健康投入是實(shí)施人力資源開發(fā)的兩種主要形式。教育是人們獲取知識(shí)和增長(zhǎng)才干的主要途徑，馬克思曾經(jīng)說過：“要改變一般的人的本性，使他獲得勞動(dòng)部門的基能和技巧，成為發(fā)達(dá)的和專門的勞動(dòng)力，就要有一定的教育和訓(xùn)練。”健康是人力資源開發(fā)的基本環(huán)節(jié)，世界銀行在《1993年世界發(fā)展報(bào)告：投資于健康》中明確指出：“良好的健康狀況既是人類發(fā)展最根本的目標(biāo)，又是加快發(fā)展的手段。”馬歇爾曾指出：“健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操……是工業(yè)財(cái)富的基礎(chǔ)。而物質(zhì)財(cái)富的最根本的重要性在于這樣一種事實(shí)，即如果加以明智的運(yùn)用，它可以增進(jìn)人類的健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操。”這道出了健康與財(cái)富間的密切關(guān)系。

三、人力資源開發(fā)的政策理念：公平與效率

政府作為人力資源開發(fā)和人力資本投資的核心主體，其活動(dòng)是通過一系列的人力資源開發(fā)政策來實(shí)現(xiàn)的，如教育政策、公共醫(yī)療衛(wèi)生政策等等。政府機(jī)制的運(yùn)作不同于市場(chǎng)，政府作為公共權(quán)力運(yùn)行的主體，政府在進(jìn)行人力資源開發(fā)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公平為先，在此前提下追求高效率，以增進(jìn)和維護(hù)公共利益。而市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作所遵循的是市場(chǎng)規(guī)律，各經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行人力資源開發(fā)時(shí)，是以效率優(yōu)先為導(dǎo)向的，追求市場(chǎng)利潤(rùn)的最大化。因此，政府機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)重在解決公平問題，而市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作重在解決效率問題，政府作為人力資源開發(fā)的核心主體，對(duì)公共資源的分配應(yīng)堅(jiān)持公平為先。

1 公平：公共資源分配的價(jià)值前提

“公平”一詞涵義豐富，作為政府公共政策的價(jià)值取向，作為政府對(duì)公共資源進(jìn)行分配的價(jià)值前提，可以將其理解為政府對(duì)公共資源進(jìn)行合理性的分配。公平不是要求絕對(duì)的平等，而是強(qiáng)調(diào)政府在制定公共政策、進(jìn)行公共資源分配時(shí)，必須同等地對(duì)待每一個(gè)人，同等對(duì)待不同階層的利益訴求。因此，堅(jiān)持“公平”優(yōu)先的價(jià)值并不是要求絕對(duì)平等。

2 效率：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府進(jìn)行公共資源分配的應(yīng)有之義

效率作為公共政策的價(jià)值取向，主要是指資源配置的有效性。公共資源配置的有效性可以從以下幾方面來理解：

(1)考察政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，科學(xué)、客觀地確定政策結(jié)果并將政策結(jié)果與政策的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較。

(2)考察政策投入的產(chǎn)出效率。

(3)考察社會(huì)整體效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆指出：“效率是資源配置使所有的社會(huì)成員得到的總的剩余最大化的性質(zhì)。”社會(huì)的整體滿意度是我們考察公共政策配置資源是否有效的重要尺度。帕累托效率為考察政策配置資源的有效性提供了重要依據(jù)，但在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中，要使政策配置資源達(dá)到帕累托效率幾乎是不可能的，只是我們可以無限地去接近它。

四、公共財(cái)政是人力資源開發(fā)的強(qiáng)有力保障

人力資源開發(fā)活動(dòng)是一個(gè)持續(xù)的過程，具有較強(qiáng)的周期性，見效慢。教育投資、基本醫(yī)療衛(wèi)生等投資都是大型的社會(huì)工程，這些工作靠市場(chǎng)是難以解決的，只有通過政府對(duì)公共財(cái)政、公共資源的有效配置和利用才能更有效的解決。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們對(duì)“財(cái)政”一詞的一般理解是：財(cái)政是個(gè)分配問題，以國(guó)家為分配的主體，經(jīng)濟(jì)資源的配置服從于國(guó)家計(jì)劃，排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用的是市場(chǎng)，而不是政府。從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變要求政府職能的相應(yīng)變革，尤其是經(jīng)濟(jì)職能，要求重新界定我國(guó)財(cái)政的職能范圍。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職責(zé)就是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，這也是公共財(cái)政的主要職能范圍。我國(guó)在黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，關(guān)于公共財(cái)政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求；黨的十五屆五中全會(huì)《建議》明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，黨的十六屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出了健全公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財(cái)政制度相配合已成為社會(huì)的共識(shí)。從人力資源開發(fā)的角度講，建立科學(xué)、有效、合理的公共財(cái)政體制無疑能夠?yàn)槿肆Y源開發(fā)注入強(qiáng)大的動(dòng)力，提供強(qiáng)有力的資源支持。