新制度經濟學視角下的戶籍制度改革探討

[摘 要]我國現行戶籍制度的弊端主要表現為非公正性、制約經濟發展和有損人口統計的職能。本文基于新制度經濟學制度變遷的理論，分析戶籍制度改革的政治和經濟基礎，提出了我國戶籍制度改革的基本框架，主要為：戶籍制度回歸本位，建立相關福利制度的對接機制，堅持漸進式和激進式相結合的原則，采取“老人老辦法，新人新辦法”的思路以及堅持統籌城鄉經濟社會發展等。

[關鍵詞]新制度經濟學 戶籍制度 改革探討

[中圖分類號]C92 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)03-0045-05

一、社會轉型期我國戶籍制度的弊端

轉型是“大規模的制度變遷”，“是一個國家或社會的經濟體制或制度形態在性質、結構和模式上轉變的過程”。其實質是人們在利益動機的驅動下對權力結構進行的調整。目前我國正處于從社會主義計劃經濟向市場經濟體制的轉型期。

我國現行的戶籍制度，是新中國建立初期高度中央集權的計劃經濟、重工業優先發展的工業化道路等一系列相關要素制約下所形成的。在對公共資源進行分配和配置上，戶籍制度對計劃經濟的順利實施起了重要作用，主要表現在有利于重工業優先發展戰略的實施和計劃經濟資源配置制度的建立。

實行市場經濟后，農民工成為遷移人口中的主力軍，實現了市場更高效率的人力資源配置，農民收入大大提高。據1987年統計，23個百萬人口以上的大城市中，流動人口日均流量已近1000萬，1989年流動人口達到5000萬。1998年，全國離土離鄉進城務工的農民工約有8000萬人。至2008年全國流動人口已達2.01億，他們為中國的城市發展作出了重要的貢獻。

盡管在社會經濟轉型的大背景下，戶籍制度立足的根基已經有所松動。并且近年來在某些領域進行了若干改革的嘗試，但迄今為止，仍未觸及根本性改革。戶籍制度從建立以來，就和統購統銷制度、城市勞動就業和社會福利保障等制度結合在一起，把城鄉人口分成兩個經濟利益上完全不平等的社會階層，強化了人口對所在地區的人身依附關系。在社會主義市場經濟體制的建立和完善中，戶籍制度卻限制了人口隨著經濟發展的合理流動，制約了人口城市化和工業化的進程。隨著我國城市化進程逐漸加快，戶籍制度的種種弊端日益凸顯。主要表現在：

1.戶籍制度的非公正性?，F行的戶籍制度通過區分城鄉和地域，控制戶口轉換和遷移，并在不同性質戶口上賦予不均等的資源和利益分配，從而造成了城鄉居民在身份和地位上的差異。以戶口為基礎的人口管理制度將勞動用工、住房、醫療、教育等公民權益同戶口性質相掛鉤，導致城市戶口是一種身份符號的象征仍未發生根本性變化。戶籍制度造成的社會福利壁壘，使得外來流動人口在社會保障、社會福利和公共服務方面同城市居民存在較大差距，阻礙了流動人口為城市做出貢獻的同時對城市社會經濟資源和發展成果的分享。

2.制約了我國經濟社會的發展。傳統經濟部門的勞動力大量過剩，可以為現代產業部門的擴張提供源源不斷的勞動力。這樣，節約資本的勞動密集型產業就會因成本低而有利可圖，從而能得以迅速擴展。隨著勞動密集型產業的擴大，越來越多的過剩勞動力資源得到充分利用，并迅速轉變為資本，從而可緩解欠發達國家工業化早期資本嚴重短缺的局面。一旦傳統經濟部門中的全部過剩勞動力資源被城市產業部門吸納完畢，勞動力無限供給的條件結束，勞動力的價格將會上升，投資者就會轉向開發資本密集型的產業。

遷徙自由也是市場經濟發展的內在必然要求。市場經濟體制需要建立城鄉一體化的、全國統一的勞動力市場，使勞動力從經濟勢能低的地區向經濟勢能高的地區自由流動，以優化資源配置，實現市場效率最大化。而現行的戶籍制度從保護城市的利益出發，限制了我國勞動力的自由流動，使勞動力市場的形成非常困難，從而阻滯了整個市場體系的建設。

列寧曾說過：“人口城市化是生產力發展的要求和社會進步的標志”。城市化過程是一個不以任何人的意志為轉移的自然歷史過程，它既是工業化過程的必然結果，又是工業生產進一步發展壯大不可或缺的前提條件。人口的大規模集中，又使各種生產要素得到了更恰當的配置，從而極大地提高了社會生產力，并促進著工業化向前邁進。二元戶籍制度阻礙了我國城市化的正常進程，從而使中國城市化進程滯后于經濟發展的水平。

3.戶籍制度人口統計的職能受到損害。

戶籍管理制度根本任務之一就是提供有關人口的統計數字，為制訂國民經濟和社會發展計劃，為統籌安排人民的物質文化生活提供依據。隨著市場經濟的建立，勞動力資源的流動加劇，出現了大量的人戶分離、空掛戶口、雙重戶口、無戶口人員的現象。將戶口作為分配社會福利的基本依據，這種具有附加價值的定位，正是這些現象產生的根本原因。一方面要維護這種有差異的社會福利分配體系，另一方面，國家需要嚴格各種戶籍登記的條件，最終的結果就是導致戶籍登記資料的準確性與真實性受到損害。

此外，我國的糧食供應制度早已經發生了實質性的變化，如今按“農業”與“非農業”劃分戶口性質進行登記不能反映我國全部人口構成及就業人員構成的實際狀況，這種分法已經沒有其存續的價值了。

二、新制度經濟學視角下的制度變遷

按照新制度經濟學派的觀點，所謂制度是一個社會的游戲規則，是規范人類社會交往的人為限制。制度的作用就是為了消除或降低社會交往中的不確定性，使人們對自己或他人的行為結果形成合理預期，以降低人們的交易成本。

制度可以分為非正式制度和正式制度。一般而言，非正式制度是一種“軟約束”，如風俗習慣、道德規范、意識形態和價值信念等。

制度的存在是人們為了利益激勵而展開的博弈均衡，人們進行利益最大化選擇是制度的意義所在。諾思在分析經濟制度時，認為“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”人類在其最大化行為活動過程中對制度的需求因而產生了制度供給。

從一個特定的歷史時期來看，一個社會的某個制度具有一定的穩定性。社會環境發生變化或者其他制度的變化會導致制度出現不均衡的狀態。這時，因為制度中的行動團體或個體是有限理性的經濟人，在對成本與收益核算以后，若一項新制度的收益大于制度變遷的成本，制度變遷就可能發生?！叭绻A期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新?！敝黧w只要能從變遷預期中獲益或避免損失，就會去嘗試變革制度。

制度變遷的方式有多種，新制度學派認為主要是誘致性變遷和強制性變遷。誘致性變遷是指一種自下而上因預期外在利潤存在而引發的由微觀個體發動的制度變遷，這種變遷一開始是局部的，由個體創新，然后開始推廣、流行并最終被社會所普遍采用。但這種變遷時間較長。而強制性變遷是一種“由政府命令和法律引入和實行”并自上而下強行推進的制度變遷。相比之下，由政府自上而下強制進行的制度創新或變遷則更具強制性和時效性。就本質而言，誘致性變遷只是在現存制度不變的情況下做出制度創新，即制度的完善；而強制性變遷往往要改變現存的根本制度即實現制度的轉軌。誘致性與強制性制度變遷的關系，既是一種互補關系，又是一種博弈關系。

一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創新主體之間的力量對比關系。在集權式政治結構中，政府擁有絕對的政治力量對比優勢和資源配置權力，通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因此，改革方向、路徑和程度主要取決于政府的偏好及其效用最大化。市場化的制度變遷具有明顯的政府主導性。

根據制度變遷的時間和量變質變過程的不同，制度變遷又可以分為漸進式和激進式兩種，這兩種變遷方式既有聯系又有區別。

漸進式變遷，主要通過物質財富的增加或調整財富的分配格局，使支持和反對改革的人都得到改革的收益，因而阻力小，容易控制，但是漸進式改革的速度慢，周期長，試錯過程比較復雜。雖然每個局部階段的代價較低，但完成這一變革的總費用卻往往高很多。在每一局部改革或利益調整后會形成新的既得利益集團。同時，由于改革周期長，一些在改革過程中失去利益者極有可能形成合力來共同反對改革，使得改革出現搖擺甚至扭曲，而導致違背改革的初始目標。“其實中國的改革之路，正因為過分漸近，已經導致了很多設計現代市場經濟體制建設所必須的制度基礎一直難以真正建立?！?/p>

激進式變遷是在具備一定條件和目標定位準確的前提下實施的革命性制度變革，它的特點是迅速、果斷、周期短且力度大，新舊制度基本立即脫軌；表面上，激進式變革看起來易造成不穩定，但一旦同心協力，全力實施，其成本其實并不高，且其收益會立即顯現，后遺癥不大。但激進式必須在時機成熟時實施，否則也可能造成某種程度的破壞。

三、當前我國戶籍制度變遷的政治經濟基礎

在新制度經濟學分析框架里，歷史上的任何制度，都是當時人的利益及其選擇的結果。經濟發展的必然和人的需要是導致制度變遷的主要動因。經濟發展的必然主要表現在生產力的發展決定生產關系的調整，隨著生產力的發展，任何制度都是歷史性的，都會隨條件的變化而形成一個產生、發展和消亡的過程。而且人的需要不同時期其內涵也不同，人的需要是社會發展和人類進步的動力，因此人們通過設計制度來實現各種需要，并且根據需要的變化對相應的制度安排進行調整，從而經由制度更好滿足人們的需要。

1.制度變遷的經濟基礎

根據馬克思主義的基本原理，社會的生產力發展水平及其經濟基礎決定著上層建筑、意識形態及其制度的形成，現實中的人是在有現實制度所賦予的制約條件中活動的，因而人理性地追求效用最大化是在制度環境中一定的制約條件下進行的。如果沒有制度的約束，那么人人追求效用最大化的結果，只能是社會經濟生活的混亂或者低效率。

新中國建立初期，鞏固政權所面臨的首要任務就是恢復秩序和重建家園。當國家的工作中心開始由農村轉向城市時，一方面要建立公共秩序，恢復生產：另一方面，對農業、手工業、資本主義工商業進行三大改造，進而實現國家資本化。此后，為實行經濟趕超戰略，面對薄弱的經濟基礎，國家通過對農產品實行統購統銷的“剪刀差”等政策，進行國家工業化原始資本的積累。用農業來支持國家的工業建設，農業的積累資金建立起了對國民經濟有重大支撐作用的重工業體系。因此，在這個歷史階段，戶籍制讀起到了積極的作用。可以說，在當時的歷史背景和經濟條件下，實現了效用最大化的結果。一方面，戶籍制度有力地維護了社會秩序，支撐了國家的社會管理；另一方面，為保障高度集中計劃經濟的順利實行，戶籍制度成為資源配置重要的制度設計。

改革開放后，隨著體制的轉換，中國的經濟持續增長，綜合國力也不斷增強。中國經濟運行的微觀和宏觀環境已發生了重大變化，市場經濟要求市場經濟的個人是自由的和平等的，這也是建立健全市場經濟體制的必備要件。新中國的戶籍制度與計劃經濟體制有著緊密的聯系，然而，計劃經濟向市場經濟體制轉型后，戶籍制度對社會公共資源配置的控制力并未隨之減弱或消失。相反，由于現行戶籍制度嚴格限制非農業戶口的增長，使得在工業化迅速發展的同時，人口城市化進展緩慢，勞動力無法自由流動和合理配置，進一步阻礙了我國城市化的進程。

2.制度變遷的政治權力基礎

制度的形成取決于供給和需求兩大力量，其中供給是最為關鍵的。制度的供給取決于很多因素，而權力所有者的意志，又對制度的供給起決定性作用。一種新制度對不同利益集團會產生不同的收益，并且往往會改變利益分配的格局，因而不同利益集團對制度的需求強度存在明顯差異。因此，制度的需求過程就是不同利益集團的博弈過程。而“這種博弈的首要基礎來自憲法秩序，憲法秩序規定了政權的基本規則，它們的變化能深刻影響創立新的制度安排的預期成本和收益，因而直接決定了人們對新制度的需求”。

我國戶籍制度的變遷過程是由政府主導的強制性制度變遷，其變遷模式和方向有賴于對強制推行一種新制度安排的預計邊際收益與預計邊際費用的衡量，基于“權威最大化”的目標，設計出改進社會福利水平的政策。

此外， “意識形態是減少提供其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排”?！爸袊L期的‘大一統’文化和小農自然經濟對市場排斥。當新中國成立后，人們希望運用中央的集權力量迅速發展經濟?！爆F有的戶籍制度能夠被中國人民心平氣和地接受，一個重要的原因是中國社會中傳統的政治意識文化中“大一統”思想和集權主義在社會占據了主導地位。

四、我國戶籍改革制度設計的基本框架

戶籍制度改革必然是一個戶籍價值重構的過程，其核心問題是權利重新界定和利益調整。改革的方向、形式以及廣度和深度取決于行為主體之間的利益一致程度和利益對比關系。從理論上講，均衡的制度安排和權利界定總是有利于力量支配方。改革取得成功的可能性取決于改革所蘊涵的價值理念與作為現行體制基礎的價值理念之間的契合度、改革所導致的利益關系的重新協調與相關公共資源的配置，以及管理當局控制改革進程的能力。

戶籍制度改革的終極目標應當是戶籍管理從審核體制過渡到登記體制，使戶籍管理功能回歸本位，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯系。社會轉型期城市戶籍管理具有明顯的過渡性特征。中國人口發展態勢和區域經濟社會發展差距的客觀存在決定了戶籍制度改革必須以“漸進式改革”為基調。

首先，建立戶籍制度要回歸本位。戶籍改革不等于完全取消戶口，戶籍制度回歸本位主要是將戶籍制度與附著于身的其他制度剝離，實現身份平等化和遷徙自由。一是在形式上將戶口一元化”，統一成為居民戶口，實行全國統一平等的居民戶口登記制度；二是同時取消暫住證、居住證等形式的證件，以實現居民在全國范圍內的自由流動。戶籍制度改革的目的，是形成一個一體化的勞動力市場和城鄉統籌的公共服務體系，越是在戶口中附著較多福利內容的地區，戶籍制度改革越難推進，而戶籍制度不改革又無法改變其附著的福利內容。把福利內容從戶籍上剝離掉，則可以打破改革面臨的兩難處境。戶籍制度改革的第一步也是關鍵性的一步，即戶籍管理從審核體制過渡到登記體制，使戶籍管理功能回歸本位，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯系。

其次，建立相關福利制度的對接運行機制。目前與戶籍相關制度下的權利有：子女教育權、就業培訓權、納入社會保險權、住房保障權和社會救濟權。將這些制度與戶籍制度剝離，并不是意味著要取消福利，而是將福利體制脫離戶籍管理體制而獨立運行。為使這些制度與戶籍制度的順利剝離，彼此間能夠順利銜接而不影響社會機制的正常運行，必須先將這些制度厘清，制定對接機制。在一定的過渡期間，各職能部門還應逐步改革配套政策并建立獨立的運行機制。2009年廣州推出的“戶籍新政”可以借鑒的一個辦法就是，社保、勞動就業、計生、國土等各相關職能部門給原先社會公共福利不同的享受人群加注相應的標識，以適用不同政策，由此完成與戶口剝離后的相關對接安排。

再次，堅持漸進式和激進式相結合的原則。漸近式和激進式各有利弊，因此應該充分利用其在制度變遷中的顯著功能。不同的改革階段應當采取不同的方式，針對各階段的特點，采取有效的方式，而非將改革的思路一味停滯在非漸近即激進的固定思維上。在戶籍制度與相關福利制度剝離過程中，必須以“強制性方式”迅速、果斷“打斷”戶籍制度與相關福利制度之間的聯系，讓他們彼此獨立運行，改革才能深入推進。然而，相關福利制度的改革本質上就是資源的再分配。那么這些制度改革的一個基本要求是逐步縮小外來人口與本地常住人口的福利差距，實現福利資源的平穩對接，這需要一個較長期的社會發展過程。中國各地區經濟社會發展不平衡決定了相關福利制度的改革必須以“漸進式改革”為基調。

第四，采取“老人老辦法，新人新辦法”的改革思路。在城市社會的總體承受能力相對不足的情況下，應當按照“權利與義務對等”的原則，逐步減少與身份相關的福利，擴大通過貢獻和承擔義務所獲得福利的通道?？刹僮餍缘闹贫瓤蚣苌行柽M行精細設計，其總體思路可以是：一個人在城市生活時間越長，履行義務越多，對城市經濟社會發展的貢獻越大，就越應當享受更多的城市福利和公共服務。在存在資源短缺約束的條件下，不可避免地由政府承擔起宏觀調控人口規模和結構的責任，建立起具備一定篩選功能的體制和機制。在制度框架內，調控機制主要發揮引導和驅動作用，由外來人口自主決定去留。因此，首先必須放開戶籍制度限制，設定時間門檻，讓長期居住并為城市發展作出貢獻的公民獲得該城市的戶口，并公平地享有公共服務和資源。各地方政府可以依據城市實際情況，分批次放開限制，例如對于在當地居住滿5年以上的，滿3年的，滿1年的，分批次放開限制而予以遷入，并且可以針對出現的問題進行及時解決和調整。

最后是統籌城鄉經濟社會發展。戶籍制度改革的終極目標可理解為推動中國社會的公平、協調和可持續發展。戶籍制度的改革，不僅僅在于名稱符號的變化，更重要的在于它是社會發展的需要。中國現行的戶籍制度是構建城鄉二元經濟與社會結構的制度基礎，而長期以來形成的這種城鄉二元格局的制度安排對戶籍制度又產生了一定的路徑依賴。因此，無論是改革戶籍制度，還是消解城鄉二元結構，都必須以在促進社會公平、和諧發展的目標下協調并進。