我國城市化質量問題的反思

[摘要]城市化率不等于城市化水平，城市化應更注重質量。城市化質量要求經濟、城市功能與社會協調發展。我國已從城市化初期階段進入中期階段，有待從加強政府公共服務職能、加快戶籍管理體制改革、推動行政區劃管理體制改革等方面提升城市化質量。

[關鍵詞]城市化質量 長三角 珠三角 建議

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)01-0096-05

[作者簡介]余暉(1971-)，女，湖南長沙人，副研究員，任職于綜合開發研究院(中國·深圳)，研究方向:區域經濟和流通經濟。

一、城市化質量的內涵

經過30年改革開放，我國的城市化水平顯著提高，到2008年，城市化率已提升至45.7%。然而不少城市和地區在城市化過程中過于注重數量即城市化率本身，忽視了城市化的質量。

城市化作為一種人口不斷向城市聚集，城市數量和規模不斷膨脹的現象，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。然而，城市化質量并不與城市化水平呈現正相關關系。城市化過程，應當是在不過度消耗城市資源的前提下，城市經濟實力不斷增強、市民生活質量穩步提高、環境和基礎設施同步改善的過程。

基于以上認識，本文認為應當從“量”和“質”兩個方面來衡量城市化水平。所謂城市化的“量”，即城市化率，這一指標反映了人口在城鄉之間的自然空間分布，同時也比較直觀地闡釋了一個城市的成長狀態。所謂城市化的“質”，指的是在城市化進程中城市化率和城市各個要素的協調發展問題。

本文認為，城市化質的基本內涵可從三個角度來考量:一是經濟發展質量。經濟增長是城市化的動力和源泉，城市化反過來促進經濟增長。經濟發展質量可從經濟規模、經濟活躍度、經濟效率、產業結構水平等幾個方面來評價。二是城市功能發展質量。城市化進程中很重要的一點就是“人”的生存和生活質量，城市化率必須與城市基礎設施的承受能力相匹配。具體可從城市人口、城市規模、城市基礎設施、服務發展水平等幾個方面來評價。三是社會和諧發展質量。城市化發展在任何階段都應體現公平性，可從城市提供的公共福利、生活質量、生態環境、社會治安等公共服務數量或質量來評價。城市化質量強調經濟發展、城市功能與社會和諧的協調發展。

應指出的是，城市化質量的內涵與一般所說的城市綜合實力并非完全等同，城市化質量反映的是農村人口向城市人口、農村向城市轉化的動態過程，其中也包括人們的城市思想、城市觀念、城市意識和城市生活方式擴散的過程。

二、當前我國城市化所處階段

城市化進程中“量”和“質”的相互滲透、相互轉化使得城市化發展既有節奏性，又有連貫性，因而城市化發展往往呈現出明顯的階段性特征。不同國家與地區城市化進程大體遵循一個從初始、加速和終級3個不同的歷史階段的發展過程。美國城市地理學家諾瑟姆(Ray.M.Northam)用一條稍被拉平的“S”型曲線描述這種漸進過程的趨勢。城市化水平低于30%，屬緩慢發展階段;城市化水平為30%～70%屬加速發展階段;城市化水平高于70%屬穩定發展階段。

在城市化的初始階段，農村勞動生產率低，同時現代工業剛剛起步，對勞動力需求不大，農村人口向城市轉移的速度較緩慢。在城市化的加速階段，工業規模和發展速度明顯加快，農村勞動生產率得到很大提高，農村存在著大量的隱性剩余勞動力。在城市化的終極階段，城市化水平達到一個很高的程度后，發展速度又轉向緩慢，直到最后城鄉人口轉移達到動態平衡。

關于我國城市化發展階段的判斷，學者們根據不同的標準進行了許多有益的探討。其中比較有代表性一種觀點是由我國學者方創林等(2008)提出的四階段劃分法:即城市化初期(城市化率在30%之前)、城市化中期(城市化率在30%～60%之間)、城市化后期(城市化率在60%～80%之間)和城市化末期(城市化率在80%～100%之間)。本文認為，基于諾瑟姆理論改進的城市化四階段論比較符合中國改革開放以后的實際情況。

從1949年到1995年是我國城市化的初期階段。1949年新中國成立時，全國僅有城市132個，城市市區人口3949萬人，占全國總人口的比重為7.3%。1949～1978這30年間，城市化率有所起伏但總體呈緩慢上升趨勢。十一屆三中全會以來，特別是進入90年代以后，小城鎮發展戰略的實施、經濟開發區的普遍建立以及鄉鎮企業的興起，帶動了城市化的高速發展。到1995年，我國的城市化率已經提高到29.04%。

從1996年到目前是我國城市化的中期階段。上世紀90年代中期以來，城市作為區域經濟社會發展的中心，其地位和作用得到前所未有的重視。到了“十一五”時期，城市化戰略開始進一步凸顯大城市的作用并積極倡導城市群的建設。這一時期，城市化率由1996年的30.48%迅速提升至2008年45.68%，短短13年間城市化率提高了約15個百分點。

根據城市化發展的四階段理論，當前我國的城市化發展整體處在中期加速階段，部分城市化先行地區已經進入了城市化發展的后期，甚至是終極階段。根據2008年發布的《中國城市化率現狀調查報告》，上海、北京、天津在各省(市)城市化率排行榜中居前三名(2006年)，其中上海的城市化率達85.76%，深圳、珠海、佛山3市的城市化率已達100%。

三、我國城市化質量評析:

以長三角和珠三角新興城區為例

以長三角和珠三角為代表的城市群，城市人口和經濟總量已經成為我國社會經濟發展的重心。2008年，長三角和珠三角地區GDP合計約為8.4萬億元，占全國地級及以上城市GDP的25.9%。這兩個城市群巨大的經濟能量吸引了大批流動人員。

長三角和珠三角工業化和城市化快速發展的背后，是一個個經濟功能相對獨立的“明星城區”或城鎮。如:蘇州的昆山市，寧波的北侖區，廣州的番禺區，中山的小欖鎮，東莞的長安、虎門、厚街鎮等。這些不同行政級別的城區規模至今仍在擴大，不少城區的經濟總量、所承載的產業人口，已達到甚至超過中國及國際上大中城市的標準，同時也遭遇了相對集中的城市化問題，是我國城市化加速發展的縮影和典型樣本。因此，需要以城區為基本單位來研究我國的城市化質量問題①。

1. 長三角和珠三角新興城區城市化質量的綜合評價

本文根據城市化質量的基本內涵，從經濟發展、城市功能和社會和諧3個角度綜合評價城市化質量。評價情況顯示:92個長三角和珠三角新興城區中，2007年城市化質量綜合指數超過0.5以上的新興城區有9個，占長三角和珠三角全部新興城區的9.78%;城市化質量綜合指數介于0.4～0.5之間的新興城區有24個，占長三角和珠三角全部新興城區的26.09%;絕大多數新興城區的城市化質量綜合指數介于0.3～0.4之間，共計56個，占長三角和珠三角全部新興城區的60.87%。這種分布格局表明，多數長三角和珠三角新興城區城市化還處在從“數量”型向“質量”型轉變的過程中，離更高標準的城市化還有一段距離。

此外，對比長三角和珠三角各新興城區城市化質量綜合指數，有一個明顯的特點，即長三角新興城區的城市化質量總體優于珠三角新興城區。33個城市化質量綜合指數超過0.4的新興城區，絕大多數都位于長三角地區(共29個)，而珠三角地區僅有深圳龍崗區、惠州惠城區和佛山禪城區、順德區4個新興城區的城市化質量綜合指數超過0.4。

2. 長三角和珠三角新興城區城市化質量分項評價

經濟發展質量越高，相應地城市化質量也高。從本文評價結果看:上海閔行區經濟發展質量最高為0.646;而浙江臺州三門縣經濟發展質量最低為0.142，相差近40個百分點。相應地，閔行區的城市化質量綜合指數為0.554，在長三角和珠三角92個新興城區中排列第一位;而三門縣的城市化質量綜合指數僅為0.303，在長三角和珠三角92個新興城區中列倒數第四位(見表1)。此外，經濟發展質量指數下所包括經濟規模、經濟活躍度、經濟效率、產業結構水平指數也都證明城市化質量與經濟發展水平密切正相關聯。

城市功能發展質量，杭州拱墅區最高為0.528;而東莞黃江鎮最低為0.179，相差近35個百分點。另外，28個城市功能發展指數超過0.4的新興城區，有25個位于長三角地區;而珠三角地區僅有深圳龍崗區和佛山禪城區、順德區3個新興城區超過0.4。

從新興城區社會和諧質量看，長三角總體比珠三角高，其中上海南匯區的社會和諧發展質量最高為0.649，江門蓬江區的社會和諧發展質量最低為0.318。此外，33個社會和諧發展指數超過0.5的新興城區，有25個位于長三角地區;而珠三角地區僅有珠海金灣區、中山小欖鎮和佛山禪城區、順德區4個新興城區超過0.5。

四、對我國城市化質量的反思

1. 重經濟城市化而輕社會城市化

與許多發展中國家相比較，中國城市化過程最大的問題是重經濟城市化而輕社會城市化。許多城市陷入了“唯GDP論”怪圈。長三角和珠三角新興城區城市化質量研究結果也顯示:某些城區各方面的發展不均衡，雖然經濟和產業發展已具有較強的競爭力，就業的非農化程度很高，但在城市功能或是社會和諧方面卻相對落后。例如:上海的松江區在長三角和珠三角92個新興城區里，經濟發展指數名列第2位，城市功能指數僅列第30位，而體現公共福利、生態環境、社會治安水平的社會和諧指數僅列第19位;蘇州的虎丘區(蘇州高新區)的經濟發展指數名列第3，城市功能指數僅名列第46位;佛山的順德區經濟發展指數名列第6，城市功能指數列第21位。這反映出不少城區并不具備與其經濟或產業人口規模相匹配的城市公共服務和配套能力。

2.對“物”的關注勝于對“人”的關注

一些地方存在“人為設市”的現象。為了追求高的城市化率和城市化推進速度，人為地將非城市劃進城市范圍，這些區域通常沒有與城市標準相符的市場化水平和配套建設、服務基礎。人為造“城”的表象就是到處都在建高樓，巨型廣場、星級酒店等建筑的快速增長成為一些地區推進城市化不約而同的選擇。據統計我國平均每年有超過750平方公里土地變成建成區，年平均增長率超過5%。一些大中城市像“攤大餅”一樣越“攤”越大。顯然，城市化關注的主體應是人而不是物。“宜人”應當成為對“好城市”的最高評價。

3.外來人口難以“市民化”

我國于2000年第五次人口普查時調整了城市人口的統計口徑，把在城鎮居住半年以上的常住人口都統計為城市人口。然而，新的統計辦法只是提高了城市化率，而城市化水平本質上并沒有獲得大幅度的提升。在長三角和珠三角一些地區，雖然在統計口徑上外來人口中的常住人口已經成為城市人口，但是他們中的大部分都沒有完成“市民化”，沒有城市戶籍，也不能享受戶籍人口所享受的相關權利和福利，在心理認同上也沒有成為所居住城市的一員。故而當前城市化率所反映出的城市化水平難免有“虛高”之虞。

城市外來人口難以“市民化”的根本原因在于城鄉二元戶籍管理制度。城市社會保障、住房保障、醫療、教育的覆蓋面僅及于城市戶籍人口。在沒有制度強制的條件下，地方政府很難產生為外來常住人口提供基本權利保障的意愿。

4.行政區劃一定程度制約著城市化質量的提高

我國的城市或地區受到行政區劃和行政管理級別等制約，配置資源的能力有限，不能為人口迅速集聚的城市區域，提供必要的公共服務和公共基礎設施。現行的設市標準和城市管理職能，都不利于城市根據有效管理人口的實際情況來制定相應的城市財政投入、建設、各項職能管理的規劃和政策，主要以戶籍人口規模為依據決定公共服務供給的體制已經遠遠落后于現實的發展。

按戶籍人口規模決定的行政管理體系和社會公共服務體系，因事權、財權與社會經濟發展水平不匹配，而無法滿足吸納了大量外來人口的城市實際需求。在珠三角地區，從常住人口規模來看，常住人口在20萬以上的有51個城區，占珠三角所有城區的53.1%，其中13個城區是鎮;31個城區的常住人口在50萬以上，其中2個是鎮;常住人口100萬以上的城區有10個。從經濟規模來看，GDP在100億元以上的城區有39個，占珠三角城區的40.6%，其中7個城區是鎮;有3個城區的地區生產總值在1000億元以上;14個城區的地區生產總值在422億元以上，超出全國地級市平均經濟規模。可以看出，很多城區的經濟實力和人口規模已超過了內地的中小城市，但仍沿用與其實際規模不相匹配的管理體制。

五、提升我國城市化質量的建議

1.建立多元的考核體系，強化市政管理和公共服務的職能。今后一段時期，應重點把深化基層管理體制改革和社會領域改革放到更突出的位置，切實轉變政府職能，著力建設公共服務型政府。政府雖然是提供公共服務的重要主體，但并不是唯一途徑，最了解居民需求的往往是居民自己以及與社區休戚相關的各類自治組織和社會組織，因此應該存在多元化的公共服務提供主體，在基層社會管理和公共服務上引入社會力量。建議有條件的地方政府將社會管理與公共服務的內容納入政府采購目錄，并建立一整套招投標與評估體系，形成制度化、規范化的政府購買服務機制。同時，應深入推進政府機構改革，推動政府部門的職能從更多具體的公共服務領域中退出。例如，可設立行業發展類、社區草根類和公益慈善類社會組織的專項扶持資金，降低社會組織登記門檻，支持社會組織及社區內各種自治組織參與城市公共治理。

2.制定非戶籍常住人口“市民化”路線圖。新的人口格局要求將城市有效管理人口(而不僅僅是戶籍人口)納入城市資源分配和服務對象，通過相應的機制調整，強化城市市政管理和市政服務的職能，鼓勵城市有序地吸納外來工，逐步建立惠及所有戶籍居民和非戶籍人口的城市公共服務體制和制度。要認真審視農村人口向城市遷移對遷出地區和遷入地區的經濟、社會影響，鼓勵各地根據實際情況制定非戶籍常住人口“市民化”的路線圖。逐步在全國建立“居住證”制度，面向所有居民設定居留標準，對達到居留標準的人，政府必須接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。這種面對所有居民的標準可以保障城市人口質量、保障機會均等。通過入戶政策和居住證制度“兩條腿走路”，既可以加速戶籍人口的增長，又可以對人口增量實施有效的質量和數量控制。

3. 建立大都市統計區體系，打破“行政區經濟”。大都市統計區是美國的一種聯邦統計標準，是指“一個或若干個有一定規模數量人口的中心城市和若干鄰接城鎮組成的區域”。美國大都市統計區通常用通勤率而不是以行政區劃來界定其統計范圍，這類功能整合指標直接反映了大都市區內部中心縣與外圍縣之間的社會經濟聯系程度。當前，影響中國城市化質量的一個重要因素就是過于強調“行政區經濟”。由于每個城區是一個相對獨立的競爭實體，出于對本身利益的追求，導致各城區之間競爭過度，城區發展資源難以超越行政區達到科學配置和組合。借鑒美國大都市統計區，有助于打破各行政區之間的行政藩籬和地方保護主義，引導各行政區共同發揮協同作用。打破“行政區經濟”的當務之急，是加快推進基礎設施的規劃和對接，共建統一快速的交通運輸體系和高效便捷的信息網絡體系，加強各毗鄰行政區之間有關流動人口管理、治安管理、環境治理、公共安全管理、危機管理等方面的跨域協作，建立完善交通、人口、治安、勞動等信息資源共享平臺，推進多領域的信息共享，建立科學的危機信息公開制度和突發事件信息發布制度，建立跨域重大社會公共事務共同討論機制等。

4.加快推進“省直管縣”改革。2009年7月財政部正式公布推進“省直管縣”財政改革的意見，明確提出到2012年底前將在全國大部分地區推進這一改革。沿海地區的一些新興城區經濟比較發達、改革承受能力較強、改革呼聲比較強烈，應首先列入“省直管”范疇。“省直管”改革不應局限于財政改革。2009年8月，廣東省批復佛山市順德區在維持順德區目前建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院系統及需要佛山市統一協調管理的事務外，其他所有經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德區行使地級市管理權限。顯然，“順德模式”是當前推進“省直管縣”的一種有益探索，值得在全國推廣。

[參考文獻]

[1]錢納里.發展的格局1950-1970[M].北京:中國財政經濟出版社，1989.

[2]葉裕民.中國城市化質量研究[J].中國軟科學，2001，(7).

[3]王成新，姚士謀，王學山.中國城市化進程中質與量關系的辯證分析[J].地理與地理信息科學，2003，(9).

[4]白先春，凌亢，郭存芝.城市發展質量的綜合評價——以江蘇省13個省轄市為例[J].中國人口、資源與環境，2004，(6).

[5]黨興華，趙璟.關中地區城市化水平地域差異及影響因素分析[J].當代經濟科學，2005，(1).

[6]國家城調總隊福建省城調隊課題組.建立中國城市化質量評價體系及應用研究[J].統計研究，2005，(7).

[7]劉艷軍，李誠固，孫迪.區域中心城市城市化綜合水平評價研究——以15個副省級城市為例[J].經濟地理，2006，(2).

[8]徐竹青.縣級市城區管理體制轉型問題初探[J].中共浙江省委黨校學報，2006，(2).

[9]余暉，樊綱.有競爭力城市及新興城區發展指數[J].科學決策，2008，(3).

[10]方創琳，劉曉麗，藺雪芹.中國城市化發展階段的修正及規律性分析[J].干旱區地理，2008，(4).

[11]余暉.在深化改革中化解半城市化問題[J]. 開放導報， 2009，(1).

[12]鄭秉文.改革開放30年中國流動人口社會保障的發展與挑戰 [R/OL].中國社會保障網，2009-01-13

[13]牛文元，“中國新型城市化戰略的設計要點[J].戰略與決策研究，2009，(2).

On Quality Issues in Chinese Urbanization

Yu Hui

(China Development Institute， Shenzhen 518029， China)

Abstract: China has entered the mid-stage of urbanization from the early stage。At this stage what we need to know is that urbanization rate does not mean the level of urbanization and that urban-based development should pay more attention to the quality of urbanization. Good urbanization quality requires the coordinated development of economy， urban functions and society. To enhance the quality of urbanization the Chinese government has to strengthen the function of public service， to speed up the reformation ofhousehold registration management system and to promote the reformation of administration and division management system etc.

Key words: Urbanization quality ， Pearl river delta， Yangtze river delta， Suggestion

(收稿日期: 2009-12-25 責任編輯: 垠喜)