城市低碳經濟的治理體系

摘要：在應對全球氣候變化。解析經濟增長與碳排放的關系中，發達國家與發展中國家或地區已經加入或正在加入國際合作機制，并且制定了國內或地區范圍內的制度治理框架。其不同特點在于：發達國家注重公司治理或市場機制治理，而發展中國家或地區注重政府治理。一個好的制度治理體系是國家、產業與企業之間互動與合作，改變生產與消費形式，提升產業和企業競爭力。城市在工業化或城市化進程中占GDP貢獻與能源消費的絕大部分。新興工業化國家在發展低碳經濟時，必須盡早制定溫室氣體減排法規；利用市場機制，設立限額貿易機制；發揮政府作用，彌補市場失靈。建立公共研究和基金，突破環境技術，促進企業低污染的產品和技術創新，保持經濟的可持續發展。

關鍵詞：城市低碳經濟；制度治理體系；溫室氣體減排法；市場機制

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A

文章編號：1000－176X(2010)05－0013－04

一、引言

為了應對全球氣候變化，聯合國氣候框架協議(UNFccc)在1992年被采納了。隨后，京都協議在1997年12月11日被采納，并于2005年2月16日正式實施。其主要特征是，它賦予了附錄1中38個成員國家和歐盟溫室氣體(GHG)減少排放的義務。在2008—2012年間，相對于1990年，溫室氣體排放減少5.3％(1997年第三條)。它們又可分為發達的經濟和技術的國家和正在轉型的市場經濟國家。前者為附錄2國家，比如英國與德國；后者如東歐國家和前蘇聯。六種溫室氣體包含在京都協議中。澳大利亞由于對化石燃料的依賴，相對于1990年，排放目標為108％。中國臺灣沒有京都協議的義務，但它每年與能源相關的碳排放量呈增長趨勢，達到了全球的1％。中國正處于工業化和城市化的資本密集階段，在國際分工的背景下，中國正在變成“世界工廠”，其投資規模在中國歷史和世界其它地方歷史上都是史無前例的。中國貢獻了世界GDP的5％，按照購買力平價是14.5％。國際能源署的參考大綱指出。中國的主要能源需求到2030年將達到3819Mtoe。2010年以后將超過美國，因此，雖然中國有較低的人均能源使用率和CO₂排放量，但中國的能源政策對于國際能源的供求有重大的影響。

二、四類不同治理機制比較

在產業與公司的轉型中，有兩種理論與研究：一是戰略管理文獻，二是政治經濟文獻。前者大體上以公司為中心，將產業結構和公司特征的相對影響作為公司業績的驅動力，對競爭力結果的解釋集中在公司的能力與策略上。而后者是以國家為中心，國家和制度在產業和企業的競爭力扮演了重要的角色。傳統研究集中于解釋東亞，特別是日本、韓國和中國臺灣等國家或地區的經濟奇跡。兩類文獻均被認為是產業和企業在應對競爭性壓力的活動轉型的有力解釋。這兩類文獻是互為補充的，用來管理氣候變化的決策制定與塑造減少溫室氣體排放的制度體系。由此形成四種不同的治理機制，如圖1所示，橫軸右邊是通過價值鏈整合的維度，左邊是通過市場力量的合作。縱軸上邊表示通過國家干預的合作，下邊表示通過市場力量的合作。第一象限是聯合治理，第二象限是國家治理，第三象限是市場治理，第四象限是公司治理。

這四種治理制度的特點分述如下：

第一，聯合治理，以德國為典型。特點是：(1)依賴大小公司的混合，采納創新實踐，減少生態足跡，但也發展創新技術、服務與產品。(2)公共或私人部門的研究首創，集中開發新產品和服務，為這些組織尋求改變氣候變化機會。(3)政府規制部門加強這些活動的合作。依賴目標綜合、規制服從，使用動態反饋，尋求創造氣候變化機會。(4)跨政府和產業部門的組織間結構的發展。鼓勵信息流動，在國家內促進氣候變化創新的擴散，作為更新成熟經濟部門，向“碳約束世界”變遷的手段。

第二，國家治理，以荷蘭與瑞典為典型。特點是：(1)國家用來支持討論和達到一定的目標，把主要的相關利益人集中一起決定和工作，達到氣候變化目標。比如，貿易機制和碳稅。(2)各個產業規制目標的建立和設定，單個公司報告要求的實施。(3)依靠國家層面的污染控制、廢物處理、回收與非物質化的政策，實現產業和社會的生態現代化。(4)鼓勵產業從污染活動中退出，把這些污染活動轉移到其它國家或地區。

第三，市場治理，以澳大利亞和加拿大為典型。特點是：(1)依靠最低的服從標準，公司被鼓勵達到這些標準，因而公司會將這些可持續活動作為成本。氣候變化主題和溫室氣體減少被忽略。(2)假如公司追求各自的公司氣候變化活動，這些是管理選擇的結果，就是說，通常氣候變化與溫室氣體減少的能力依靠經理和公司的發展特權。(3)公司與產業從事氣候變化活動是其自愿參加政府或產業資助的活動結果。(4)公司與產業的主要活動焦點是游說和影響政府結果和保護獲得資源。

第四，公司治理，以美國為典型。(1)總體上依靠公司在影響氣候變化和承擔社會責任上，通過其經濟活動，起主導作用。這種活動的動力來自市場、名譽損失和股東積極主義等。(2)焦點在于，通過使用供應鏈和能力創造來自氣候變化的動態競爭優勢和能力。(3)通過公司活動影響和決定一系列的政策和實踐，包括最小標準、獲得資源、污染、能源減少和污染控制，就是說：公司將轉移污染活動到規則與標準不太嚴格的地區。(4)正如市場治理方法，把圍繞氣候變化的能力發展和更加廣泛的持續發展問題留給各個公司選擇。(5)氣候變化和減輕方式上的知識擴散留給了公司，并建立在可持續創新的競爭性的公平上。

三、澳大利亞與中國臺灣的經驗

京都議定書提供了一個綜合性的機制系列，使不同國家采取不同的治理體系，通過公共政策的混合、產業創新、公司層面的策略變化和碳市場價值的創造，以此管理氣候變化活動。

澳大利亞是一個采用市場治理體系的例子，澳大利亞在1992年12月30號批準了UNFCCC，但在1997年沒有批準京都議定書，原因在于它認為美國、中國和印度沒有參加，該協議是不完整的。取代京都議定書，聯邦政府于1998年制定了《國家溫室戰略》(NGS)，它強調了氣候變化的一體化方式，要依靠國家、各州、當地政府和促進產業、社區的參與來考慮氣候變化問題。政府倡議的自愿項目有《綠色挑戰》(1995—2005年)，新的項目《綠色挑戰附加》(2005年至今)。但這些自愿的和市場導向的活動并沒有明顯減少全球變暖的嚴重影響。在2006年2月，澳大利亞政府內閣宣布采納《氣候變化行動計劃》，但仍然沒有跡象表明采用國家單一的規制體制在短期內控制溫室氣體排放。與傳統的游說集團不同，出現了一些新集團，為產業調整考慮氣候變化。這些大公司取代了綠色或其它環境組織，尋求影響任何碳稅或排放貿易機制的制定與構建，保持競爭力。聯邦政府不設定排放目標，而依靠產業和公司的行動，政府對研究進行支持，并設立了一個組織準備在2011年建立碳排放貿易市場。澳大利亞愿意為選擇性的協定談判，它是《亞太清潔發展和氣候伙伴關系》的成員。

中國臺灣是采用國家治理體系的例子。從1989—2004年，中國臺灣影響碳排放的主要產業是高速公路、鋼鐵和石油化學工業。中國臺灣的溫室氣體(GHG)減排法案規制的溫室氣體與京都議定書相同。但是，與能源相聯系的氣體占中國臺灣GHG排放的85％，該法案主要集中在CO₂排放減少上，它包括六章共28條，各章分別是總則、政府的責任、減排測量、教育與促進、懲罰等。各章內容包括：(1)目標、術語和勝任的當局。(2)形成代理人之間的減排任務力量；發展GHG減排和促進計劃；建立GHG排放目錄，幫助有目錄、注冊和自愿減排的產業；能源、產業和結構政策的回顧與修正；當地勝任的官方。(3)注冊和指定來源的報告；建立GHG排放績效標準；實施上限貿易的條件；新來源或現存來源擴張的規制；檢查。(4)教育和公眾參與；綠色可獲得；能源供應量的責任；公民的責任。(5)沒有目錄和報告的懲罰；錯誤報告的懲罰；對上限與排放標準不服從的懲罰；宣傳后一年起作用。法案刺激了部委間實施減排努力的工具應用與機制實施，它作為島內一體化和決策機制，也是連接國際組織間活動的橋梁，減少了國際壓力，從而減少了在減排政策的相對不確定性，健全了島內的GHG的政策機制。

四、中國的低碳經濟治理進程與借鑒

提高城市化是中國的一項優先政策，城市化被決策者們認為是工業化和經濟發展的必要因素，因此，中國的“十一五”規劃將城市化率在2010提高到47％。中國在國際上積極獲取能源資源已經超過美國，成為CO₂最大排放國(2008年)。因此，能源安全與氣候變化的減緩已經成為中國的關鍵優先政策。而且，污染是中國城市區域的另一個主要考慮因素。在中國，能源考慮在城市的規劃中一直都受到較少關心。中國有兩種形式的規劃影響城市能源：一是在所有政府層面的經濟和社會發展規劃，通過五年計劃體現出來；二是與建設部相關的實際發展?？v向看，一些其它關鍵的變化在城市能源和C02排放中出現了，一是工業部門份額下降和商業、交通部門份額的增長；二是直接燒煤份額的下降，而電力和石油份額增長了；三是較清潔燃料的增長、主要是天然氣，這些轉換對于許多城市都較慢。經濟增長和能源強度(Energy intensity)在提高和加深CO₂排放中起著關鍵作用。過去的幾年，由于第三產業發展的放慢，過分依賴燃煤經濟，CO₂強度的改善明顯下降或在一些城市變成負數。為了減少碳排放，同時促進經濟增長，可以從以下幾個方面考慮：

1.制定碳減排法規，指導國內經濟活動

法律議案的提出與發展完善是碳減排邁出的成功一步，未來的碳減排應集中于電力工廠中，減少煤的使用和相關的排放；能源安全問題應該被包含在法案中，法案也應該與其它現有的法律整合，達到互補的效果。

2.負的外部性內部化，建立激勵機制

污染與環境破壞具有一定外部性，結果是市場機制不能使商品供求達到社會最優。是生產者還是消費者來支付污染成本的后果，以及污染出現的時間框架取決于需求的價格彈性，如果替代產品存在，那么將會導致污染產品需求的大幅度減少，從中期來看，廠商看到了與這些污染較少商品的贏利機會，將會投資于這些物品和技術的開發。因此，促進生產和消費類型向低污染商品的轉型。這不是成本惡化，對環境破壞的正確定價可能是競爭優勢的基礎，這種優勢通過創新產品、過程和技術，滿足全球市場的需要，并有可能產生新興部門和集聚。

3.彌補市場失靈，建立公共碳基金和公共研究，促進技術突破與轉移

技術在應對可持續能源未來的需求上有至關重要的作用，在全球范圍內急劇減少C02的目標需要技術的突破。中短期的解決方案在有充分的實施政策和激勵時可以做到，但長期巨大的變化涉及高度不確定性和大量的投資，由此，公共研究和融資的作用是非常關鍵的。在發展中國家的國際公共融資應該剔除扭曲的政策和壁壘，提供智能建筑，覆蓋這些投資的風險。發展新的融資機制，加強現有技術的部署，提升對具有大的減排潛力技術的論證。利用通訊工具，加強社會參與，促進新知識和新技術的擴散。建立可持續的能源系統。

4.利用市場機制，設立限額貿易機制(capand trade[scheme)

限額貿易機制是主要的市場機制之一，有助于減少溫室氣體(GHG)排放。但如果不精心設計，其結果可能是反效率的。以行政便利和經濟有效性為基礎，排放貿易機制總是需要超過一定排放水平的大排放公司的參與，比如工業部門中的電力工廠、石油精煉廠和鋼鐵廠。對于排放補助的拍賣比例逐步提高，尋找適合國內或地區的分配機制。如果排放貿易能夠整合到補助拍賣中，那么使用拍賣收入來創造新經濟的激勵機制和新GHG減排基金，將大大便利GHG減排努力的提升。

(責任編輯：劉艷)