深圳:新改革故事

深圳再次回到中國改革舞臺的中心。

2009年以來，這座“改革之城”動作頻頻，先是綜合配套改革方案獲批，行政管理體制改革列首位——這在七個國家級綜合配套改革試驗區中絕無僅有;坪山新區掛牌——作為市政府直屬派出機構，調整基層管理體制。

而新年伊始，公務員分類改革全面展開，聘任制試點進一步擴大;正在籌辦的南方科技大學，被確定為法定機構改革試點，探索真正的“教授治校”。

“與改革開放初期‘摸著石頭過河’不同，現在的改革是主動進行的有預見性的改革，是可控型的改革。”廣東省編辦一位官員說，“深圳一直是改革的領頭羊，它的動力和壓力都很大。”

“行政權三分”

從來不是核心

2009年7月31日，深圳啟動大部制改革，從46個部門減少為31個部門，遠低于中央規定大城市為40個左右機構的限額。

引人注目的是，深圳提出“建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”——這已明確寫入中共十七大報告，深圳重在探索其實現形式。

深圳“行政權三分”備受關注并非偶然。作為“新公共管理運動”思想的產物，“行政權三分”最早由深圳在2002年提出，但被引向“三權分立”的聯想，此后改革擱淺。但實際上，它僅涉及政府內部權力制衡。

在這次深圳大部制改革中，隱約可見“行政權三分”的影子——試圖實現政府內部監督的最大化，但是，改革者的認識和具體制度的設計，已不同過去。深圳市編辦華金輝處長說:“三權既相互制約又相互協調，主要是從功能上而非機構設置上體現。”

機構調整后，深圳市政府呈現“七委、十八局、六辦”的部門架構:“委”主要承擔決策和監督執行職能;“局”主要承擔執行和監管職能;而“辦”則主要協助市長辦理專項事項。

“委”和“局”的關系，在改革之后，形成兩種類型:一類以交通運輸委員會為代表，將原特區外區屬交通機構整合成垂直管理的執行局;一類以人居環境委員會為代表，歸口聯系市住房和建設局、市水務局和市氣象局三個部門，更多要從功能上“三分”。

在人居委，歸口聯系的三個局局長，均兼任委副主任。“雖然委和局是平行關系，但重大決策必須由委拍板，重要政策文件需由委而不是局直接上報市政府。”深圳市人力資源和社會保障局局長王敏說。

即使是第一類部門，也涉及部門間協調機制的構建，一些政府交叉的職能無法徹底分離。

扁平化管理的現實路徑

2009年6月，深圳坪山新區掛牌，和2007年成立的光明新區類似。2009年7月大部制改革啟動后，兩個新區開始肩負行政改革探路責任。

在國務院批復的綜改方案中，深圳提出“推進精簡行政層級改革試點”，調整基層管理體制，“一級政府三級管理”。

坪山新區和光明新區，分別位于特區外的寶安和龍崗二區境內，是深圳市最后兩塊完整連片的可開發土地。

如何實行扁平化管理，重在研究基層管理體制，形象的說法是“一級政府三級管理”。深圳思路是:在功能區試點基礎上，條件成熟時，改區為管理區，管理區盡量劃小，管理區為市政府的派出機構;逐步將街道辦事處和社區工作站整合為社區管理服務機構，為管理區派出機構。具體而言，為“市—管理區—社區管理服務機構”。

目前，這兩個新區作為市政府派出機構，實際行使區級政府職責，但沒有人大、政協、檢察院和法院。新區機構極為濃縮，比如光明新區僅設“一辦八局”，編制僅200多人。坪山新區的初步打算是將原來的街道辦改為基層工作站形式。

探索中難免出現爭論。深圳市委黨校教授傅小隨認為，目前深圳缺乏一些理論上的準備，比如:作為市政府派出機構，管理區能否再派出機構?目前新區有一級財政，誰來監督?深圳也有官員表示，作為特大城市，深圳并無撤區的必要;也有官員認為，一級政府只存在一級管理，不存在三級管理。

“洋務運動”

機構改革后，深圳市交通委組織兩批官員赴香港學習。交通委人事處副處長袁虎勇說，他們每天步行體驗香港交通，令他吃驚的是，香港的公交車能將到站時間誤差控制在五分鐘之內。而一河之隔的深圳，塞車問題已困擾多年。

此次大部制改革，深圳交通委模仿新加坡，設置了“智能交通處”，還仿效香港，通過立法，使“交通影響評價”成為城市規劃的硬指標。“比如在擁堵路段的大賣場項目，很可能會被否決”。

2007年8月底至10月，深圳市組織多個專項考察組赴新加坡“跨海取經”，一個內容是市人事局(編辦)的“政府法定機構及公務員管理”課題。

深圳首個法定機構試點——“深圳市城市發展規劃研究中心”，于2008年成立，從城市規劃設計院分離而來。

“每個法定機構一個法，都是量身定做。”中心主任徐忠林說。區別于事業單位，法定機構與政府主管部門之間是契約而非隸屬關系。法定機構獨立運作，政府向它購買服務，由行政管理向法定管理方式轉變。

“城市規劃發展研究中心”現在每做一個項目，都會跟相關政府部門簽訂合同。比如，它承擔20多個法定圖則編制，合同金額1000多萬元——它同時有義務公開每筆錢的使用情況。

深圳市編辦副主任孫福金說，法定機構理事會的建立，可實現由單一治理到多方治理轉變。一般而言，政府、業界和社會中介組織三方的代表均不可缺少。從理論上，當理事會成立之后，徐忠林作為“CEO”，重大決策必須聽命于理事會，并接受監督。

“黨管干部”原則，如何與法定機構人事制度結合?王敏認為，試點初期，可由政府推舉提名理事長人選。

孫福金透露，深港合作的“前海深港現代服務業合作區管理局”，和正在籌辦的南方科技大學，都將采取法定機構模式。后者所效仿的標桿，是世界名校的香港科技大學。

去年，因痛批大學“行政化”出名的中國科技大學原校長朱清時，成為中國首位由國際獵頭公司全球選聘的大學校長。孫福金說，南方科技大學將實現真正的“教授治校”。

深圳組織官員赴新加坡和香港考察的另一重要課題是公務員改革。大部制改革導致職數驟減，干部升遷空間被壓縮。今年1月，深圳“適時”宣布推行公務員改革，“兩者相輔相成，相得益彰”。

深圳公務員改革，主要借鑒香港的分類管理和新加坡的聘任制。公務員被劃分為綜合管理類、行政執法類、專業技術類，69%的公務員將被劃入后兩類。他們將建立與行政職務級別脫鉤的獨立職務序列，待遇和晉升重點考慮其年資積累和工作業績。

此舉被認為有助于打破“官本位”。據測算，一個22歲的大學畢業生，在機關工作22～25年，也就是40～50歲時，薪酬待遇不會低于走“官道”的處級待遇。

另一動作是擴大聘任制試點:新進入行政執法類和專業技術類職位公務員實行聘任制。

王敏認為，“工作都是靠人做”，公務員改革比大部制改革更具意義。“我們先是打破國企鐵飯碗，后推行事業單位全員聘用。改革最滯后的，恰恰是我們自身。我這個局長，能解雇一個慵懶的公務員嗎?現在老百姓批評黨政機關，你們都有退休制度，你們都有保險箱，改來改去改的都是人家，你自己越改越安全。”

然而，不是所有改革者認為可操作的方案，都能實現。比如，曾有建議將國民經濟和發展規劃、城市發展規劃和土地利用規劃“三合一”，將規劃與土地審批職能剝離，以實現決策和執行相對分開，但此動議被否定。“改革越來越難，剩下的都是硬骨頭。”王敏說，深圳已是1300多萬人口的特大城市，利益格局更為復雜，“任何改革都會激化一些矛盾。現在發展是第一要務，維穩是第一責任;凡是改革，都涉及利益格局的重新調整，尤其剩下的都是革自己的命，需要非凡的勇氣”。

(金衛東、邱寶珊、張源薦自2010年2月25日《南方周末》)