國際發展援助背后的政治玄機

國際發展援助不同于救災之類的緊急性援助，它是以解決欠發達國家和地區的發展問題為目的的援助，是“救窮”而非“救急”。“援助”這個詞聽起來很美，但是，你可能不知道，在援助發展背后，援助者有各種各樣政治、經濟的目的。

發展援助成西方武器裝備

現代的國際發展援助至今已有60多年的歷程，美國在1947年實行的援助歐洲復興的馬歇爾計劃，是國際發展援助的第一次成功實踐。

冷戰期間，發展援助與軍事援助一樣，成為美蘇爭霸的工具，它和地緣政治博弈、意識形態緊密聯系在了一起。而身處此背景下的政治現實主義大師摩根索(德國出生的美國政治學家，也是當代美國國際政治學的奠基者——本刊注)更是提到:“援助政策與外交、軍事、宣傳等沒什么區別，它們都是國家‘軍械庫’里的武裝裝備。”

而中國在這一時期的發展援助則完全不同。1964年周恩來總理訪非時提出了對外援助八項原則，并表示八項原則全部是對中國的自我約束和規定，而不針對受援國。因而，中國的發展援助深受歡迎。

冷戰結束后尤其是進入新千年后，外交和戰略因素與發展援助的直接關聯大為降低，但發展援助的復雜性卻有增無減，發展援助背后受到各種利益因素牽制。

援助的目的不單是“救窮”

無論是官方發展援助還是私人性的發展援助，其主要目的是“救窮”。但在國際現實中，援助國或援助組織的政治利益和經濟利益卻往往主導了援助政策的形成和出臺，援助國往往根據自身要求來確定援助對象、援助方式和援助條件，而受援國真實需求和援助的最初目的可能早被遺忘在腦后。這也造成真正需要援助的、世界上最貧窮的63個國家，得到的直接援助不到全球所有援助的一半，援助款更多流向更有發展潛力和投資機遇的東南亞國家或一些新興市場國家。

一些短期的政治利益正左右著援助的走向。在2000年，阿富汗、伊拉克和巴基斯坦三國在全球官方發展援助中所占比例不到2%，而到了2005年，這三國所占比例竟猛增到26%，這種結果無疑是由美國的反恐戰爭和反恐戰場東移所決定的。

而和上述三國對比，本是非洲“發展之星”的津巴布韋，卻由于土地改革問題得罪西方，被西方抽走援助，近年來經濟陷入泥潭。

本和發展援助聯系不大的美國國防部，現在突然成為其主要援助機構之一，每5美元的發展援助款中就有1美元由國防部支配，政府打入五角大樓賬上的發展援助金額5年翻了3倍，在2007年達到55億美元。

全球化下，經濟利益在援助中的角色顯得更為突出。日本和歐盟對東南亞、非洲一些國家的官方發展援助，往往是保證穩定的能源和原料供應的必要方式，甚至會要求受援國開放市場，改善外資進入條件。

西方援助模式受到質疑

美國是全球最大的對外發展援助國，每年以各種名義向其他國家和國際組織提供的官方發展援助達二三百億美元之多，但一些發展中國家尤其是非洲，對美國援助政策和援助方式的質疑從未停息過，其中爭議最大的就是所謂的限制性援助。

限制性援助是指援助國在提供贈款或低息貸款時，要求受援國必須采購援助國的產品和服務。在2006年，全球58%的官方援助都是限制性的。

美國糧食援助占國際糧食援助的50%，但其99%的糧食援助都是限制性援助。這也就意味著，幾乎所有美國提供的糧食援助都必須采購美國本土農產品，這讓急需資金注入的非洲國家農產品市場失去了機會。

農業援助在美國已成為一塊誘人的“肥肉”，美國農業部下屬的農業事務局負責對外援助農產品的采購，只有少數公司才能得到垂青。美國政府以平均比市場高11%的價格來采購這些公司的農產品，收購玉米的價格更是高出70%。這些高價的農產品最后又以援助的方式低價賣給受援國。美國還規定，75%的糧食援助必須由美國船只來運送，價格比國外同行高了76%。最終，美國40%的農業援助預算都花在了運費、存儲和行政事務上。

因而，美國的農業援助模式被國際社會指責為“變相的農業補貼”，而歐盟則認為這種“回購”式的援助，根本就是一種貿易保護行為。

與美國不同，歐洲國家通常會用官方發展援助來推動在受援國的投資和貿易。法國對非洲的發展援助主要分布在非洲法語區國家，法國投資或援建的項目一般不允許當地企業或外國企業進入，醫院、學校、農業灌溉設施的建設都由法國公司完成。

發展援助已成為歐盟談判時的重要籌碼。在2007年第二屆歐非峰會上，歐盟急于與非洲簽定新的《經濟伙伴協定》。該協定要求非洲必須逐步削減和取消從歐盟進口的關稅，非洲各國均對此疑慮重重。但歐盟表示，不簽約的國家將會面對歐盟5%到20%的關稅。

對于西方在給予援助時，要求非洲開放市場、促進產業私有化的附加條件，尼日利亞國際事務研究所所長埃澤表示:“開放市場就像是讓一個孩子和一個成年人來PK，歐洲人總是在我們一個口袋里放入1美元時，卻從另一個口袋里掏走10美元。”

發展援助是一項大“產業”

發展援助雖然在韓國、中國臺灣以及部分東歐國家起到了良好效果，但在非洲卻收效甚微，甚至滋生腐敗、戰亂以及“援助依賴癥”。冷戰之后，隨著非洲戰略地位的下降，非洲所得到的發展援助呈下降趨勢。

但新千年后，流向非洲的援助額卻突然快速增長。國際社會重視非洲減貧固然是原因之一，但也應注意到，這個時期也是以NGO(非政府組織)為代表的西方倡導的“市民社會”快速崛起時期，發展援助通常是他們維生的工具。

許多研究發展援助的學者都認為發展援助已成為一大“產業”，全球援助款接近90%都是發展援助，涉及在內的有各種NGO、智庫、中間人和顧問公司。發展援助相關的行業人員數目龐大，如世界銀行有1萬人，國際貨幣基金組織有2500人，聯合國相關機構有5000人，NGO有2.5萬人，再加上私人慈善基金會和各國援助機構人員，大約有50萬人包括在內，發展援助儼然已成為他們的“衣食父母”。

為爭取更多資金，部分NGO和智庫不根據受援國的真正需求來申請項目，而是根據自身需要去申請或規劃資金用途。此外，NGO也熱衷于組織各類會議，因為他們申請來的經費如有太多結余，那下次申請時，經費肯定要被削減。

另外，由于NGO本身就是一種不同利益的民間代言組織，這使得他們在對援助使用上總是“以我為主”，而非以國家為主。如果政府對援助的使用未能如其所愿，就表示強烈反對，這對本身效率不高、政策執行力低的非洲國家而言，更是雪上加霜。比如，用援助款在尼日利亞拉各斯修條公路，竟要花費五六年時間，每種利益都必須照顧到。

發展援助的目的

不能本末倒置

在2000年聯合國千年首腦會議上，制定了“到2015年讓全球貧困人口減半”的“千年發展目標”，但至今大半時間已過，這一目標的實現看來卻遙遙無期。

發展援助中的國家利益因素應當被正視，如果能通過援助達到經濟上的互補和政治上的相互信任與合作的“雙贏”，就可讓援助效果最大化。而私人發展援助的興起，援助目的和援助政策更呈現多樣性和私利化特點，他們不用擔負太多的國際職責。但在發展援助中，如果商業利益這樣的“末”真的取代了“促發展，減貧困”的“本”，恐怕就很難避免其最終成為一種“援助陷阱”。

(陳思之薦自《世界知識》2009年第18期)