公平視角下的農村土地征用制度改革

一、農村土地征用制度的兩個不公平

(一)農村集體土地被政府征用過程中的不公平

政府征地對農村集體土地采用的是計劃價格，補償標準偏低造成大部分失地農民缺乏生存保障，利益受到傷害。另一方面，政府出售所征來的土地采用“招標、拍賣、掛牌”的出讓制度，以市場價格獲得高額出讓金。全國工商聯房地產商會提出，房地產開發的總費用支出一半流向政府是房價高企的主要原因。調研報告指出，房地產開發企業項目開發中，土地成本占直接成本的比例最高58.2％；而在開發項目的總費用支出中，大約一半(49.42％)流向政府；開發項目的總銷售收入中，政府份額占37.36％；同時，房地產稅費偏高并且呈逐漸增加趨勢。據國務院發展研究中心一份報告顯示，土地出讓金、房地產相關稅收占地方預算的40％，而土地出讓金凈收入在一些地方政府的預算外收入中甚至達到了60％以上。國土資源部統計，2007年全國土地出讓金近1.3萬億元，2008年金融危機，還有9600多億元。2006--2008年，杭州土地收益超過1000億元。地方政府財政構成中，賣地收入普遍達到30％左右。有些城市“土地財政”超過半壁江山，從而加劇了城鄉利益分配的失衡。

土地市場的主體是政府，執法主體是政府，監督主體也是政府。政府集行政和市場權力于一體，形成了政府在土地市場的絕對權力，從而導致市場監管在政府職能中的缺位。土地財政是各級地方黨委、政府的“第二財政”，事關公務員工資，以及政府公車、接待、出國等的經費，以及政績工程、形象工程等，形成了五大班子關注“以地生財”的話語格局，從而鞏固了政府經濟人在地方決策中的支配地位。在“經營城市”的口號下，以修改規劃、城區改造為由，以較低的價格征來土地，轉手以很高的價格賣給房地產商。在現行財稅體制下，地方政府為了擴大財源，最簡單最便捷的辦法就是利用對土地一級市場的壟斷，大肆賣地。

(二)普通農民與村干部未能享有平等的土地產權

中國現行法律制度對“集體”界定模糊，村干部成了集體組織的“代言人”。現實中，他們以村民委員會的名義強占農民土地補償費的事件時有發生，作為弱勢群體的農民在由征地補償費引發的爭議中處于不利地位。許多地方的土地實際上就是村干部說了算，在集體內部，他們掌握著很大的土地分配權；對外，代替農民而不是代表農民出售土地。農民普遍反映，村干部不與村民協商，更不清楚政府的征地情況，征地過程不透明、不公開，政府的征地款被村干部扣留嚴重。

二、實現農村土地公平征用制度的措施

(一)政府在農村土地征用制度方面的創新措施

首先應借鑒大多數國家和地區的做法，遵循市場原則，提高征地補償標準。征地收益分配要向失地農民和農村建設傾斜。完善土地出讓收益的利益分配機制，將其更多地用于經濟適用房、廉租房建設上。提高政府土地出讓收益、耕地占用稅等新增收入用于發展現代農牧業的比例，發展觀光農業、設施農業、現代物流業，延伸農牧業產業鏈條。

其次，正確界定地方政府的角色定位，加快轉變政府職能，盡快實現從房地產市場經營者到監管者的轉變。地方政府不應再作為壟斷性商人在土地市場上逐利，而應真正把維護和增進公共利益作為唯一追求目標。同時，完善土地出讓收益的利益分配機制，將其更多地用于經濟適用房、廉租房建設上。要深化財稅體制改革，改變地方政府財權事權不對等的狀況，改變地方政府的發展模式和融資機制。

政府應尊重農村土地的集體所有權，公共用地實行征地政策，盈利性征土地應按市場運作。區別公益性建設用地和商業性建設用地標準，對農村集體土地的征用應該具有公平性和合理性。要體現土地所有權轉移的產權價值、農民的社會保障價格、失地農民經濟持續發展和生活水平提高的需要，按照市場經濟模式改造農村集體土地的征用制度。

對公共利益需要的用地，可以改征用補償為政府征購，由政府參照土地的市場價值確定合理的征購價格，通過征購取得，隨之土地的所有權發生轉移，變為國有。

改變目前的土地二級市場，構建單一的土地交易市場，允許經政府批準征用的農村集體土地直接進入土地市場交易，一旦交易成功，在土地使用權轉讓給出資受讓者的同時，土地所有權轉變為國有，由政府土地主管部門負責行政登記。這樣對農村集體土地的征用不再采取補償的辦法，農村集體組織和農民可以在市場的公開交易中獲得較高的土地收入，用于失地農村和農民開展新的生產經營以及用于建立失地農戶和農民的社會保障，有效地保護失地農村和農民的土地權益，保障其生產經營的連續性、穩定性，促進農村經濟發展和農民生活水平的提高，維護農村的社會和諧、穩定。

(二)在村一級建立尊重普通村民土地權利的機制

在政治上要實現農民在集體經濟組織中的產權主體地位，健全和完善民主選舉、決策、管理、監督等村民自治機制，不斷增強農民群眾的自我教育、自我管理能力，使其真正擁有知情權、參與權、選擇權、監督權，真正當家作主，不斷推進農村民主政治建設。建立服務型村黨支部和村委會，其職能主要是為村民服務，與村民協商，實現村民民主監督，建立對村干部的制衡機制。

需要指出的是，在將村民改造為公民的過程中，必須加強對失地農民的組織和教育。只有農民組織才能產生對村干部所實施的政策、決定的影響力。發達國家的經驗表明，農民合作組織是對農民進行教育培訓的最有效、最方便的載體。以農民合作經濟為主體的國際合作社聯盟在1966年確認的合作組織的6項原則中，其中有一項就是教育，即合作組織應對其成員、雇員及一般公眾提供教育，使他們了解合作組織在經濟及民主方面的原則和活動方式。這些原則又分別在1984年國際合作社聯盟第28屆代表大會和1995年國際合作社聯盟成立100周年的代表大會上得到進一步確認，并于1995年進一步把教育明確表述為：教育、培訓和信息。

在經濟上實現農民集體成員“按份共有”的形式，改造農村牧區土地集體所有制度，使其所有權主體具體化、人格化。為此，應創制農村集體經濟組織法和農村集體股份合作公司法，以法律形式確認農村土地產權制度與農村集體產權的主要實現形式——農村集體資產股份合作制。可以將包括集體土地在內的存量資產量化給農民，資產收益分配到人。這樣既解決了集體所有權虛化問題，又搞活了土地使用權。