提升中低收入人群住房消費能力

隨著房價的持續(xù)上漲，越來越多的城市中低收入人群買不起也租不起房子，成為不具有住房消費能力的困難群體。如何解決中低收入人群住房困難?無論是專家學(xué)者提出的對策，還是政府工作部門采取的舉措，大都局限于“增加住房供給、擴(kuò)大保障范圍”。但從國外經(jīng)驗看，這種解決住房問題的“供應(yīng)主義路線”，往往不利于提高福利資源利用效率和實現(xiàn)福利資源的公平分配。因此，結(jié)合我國實際并借鑒國外近年來的經(jīng)驗，有必要從需求角度去探索解決問題的新思路，即通過提升中低收入人群的住房消費能力，進(jìn)而達(dá)到解決這部分人群住房問題的目的。

一、構(gòu)建穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制

住房消費能力取決于消費者對房價(包括購房和租房)的可支付能力，房價越高消費者的可支付能力越低；反之，房價越低則消費者的可支付能力越高。目前，我國中低收入人群住房消費能力偏低，很大程度上是由于近年來房價的過快上漲超出了他們的實際可支付能力。因此，提升中低收入人群住房消費能力，必須加強(qiáng)政府對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)市場秩序，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，處罰暴利行為，進(jìn)而構(gòu)建起穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制。當(dāng)然，政府對房地產(chǎn)的監(jiān)管和調(diào)控并不僅限于房價，也包括房屋建設(shè)質(zhì)量以及住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)等，但房價是核心。否則，即使住房建設(shè)質(zhì)量再好，供應(yīng)結(jié)構(gòu)再合理，房價高得人們買不起，也還是沒能達(dá)到監(jiān)管和調(diào)控的目的。

什么樣的價格才算“合理”的房價?從國外經(jīng)驗看，合理的房價一般應(yīng)是房屋開發(fā)的全部成本加上5-10％的開發(fā)利潤。目前，我國房地產(chǎn)開發(fā)的利潤大都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個水平，但是開發(fā)商的暴利行為并沒有受到處罰。首先是因為房地產(chǎn)的開發(fā)成本極不透明，不能界定成本當(dāng)然也就不能認(rèn)定開發(fā)商存在暴利并對其進(jìn)行處罰了。因此，政府部門應(yīng)本著對百姓負(fù)責(zé)的精神，依法測算并公布開發(fā)商的住房建設(shè)成本；與此同時，還應(yīng)公開政府的土地出讓收入、房地產(chǎn)稅費等內(nèi)容。這樣才能回應(yīng)社會對房價的關(guān)切，才有可能真正揭開房價的成本構(gòu)成。在房價成本清晰透明的基礎(chǔ)上，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗出臺反暴利的相關(guān)法規(guī)，對那些超出利潤控制標(biāo)準(zhǔn)和獲取暴利的開發(fā)商施以應(yīng)有的處罰。例如，德國法律就規(guī)定房價、房租超高乃至暴利者要承擔(dān)刑事責(zé)任；如果地產(chǎn)商制訂的房價超過“合理房價”的20％為“超高房價”，根據(jù)德國《經(jīng)濟(jì)犯罪法》就已經(jīng)構(gòu)成了違法行為；如果地產(chǎn)商制訂的房價超過50％則為“房價暴利”，這已經(jīng)觸犯《刑法》構(gòu)成犯罪，出售者將受到更高罰款，甚至最高被判處3年徒刑。

房地產(chǎn)離不開金融，無論開發(fā)商建房還是購房者買房都離不開金融支持，所以，金融也就理所當(dāng)然地成為政府調(diào)控房價的主要工具。構(gòu)建穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制，需要相對穩(wěn)定的金融政策做支撐。尤其在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)動蕩和不確定性增加，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)特別是城鄉(xiāng)居民收入也會進(jìn)入變化較大和增長預(yù)期不確定的時期，保持融資成本的長期穩(wěn)定和可控，既是穩(wěn)定房價也是降低房地產(chǎn)金融風(fēng)險的重要舉措。除了金融手段，近些年來國外政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控也開始更多地使用財政手段。特別是通過財政轉(zhuǎn)移支付，對低收入困難人群實施必要的救濟(jì)和保障，同樣是構(gòu)建穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制不可缺少的條件。

穩(wěn)定合理的房價形成機(jī)制既包括一級市場，也包括二級市場乃至住房租賃市場。特別是二級市場上的房價炒作往往會進(jìn)一步推動一級市場的房價上漲，并形成一種輪動效應(yīng)。遏制二級市場上的房價炒作，既可以像一級市場那樣收緊房貸，也可以輔之以稅收政策。譬如德國，不僅對房價、房租超高乃至暴利者施以嚴(yán)厲的處罰，同時又利用稅收政策來遏制房地產(chǎn)投機(jī)。德國稅法規(guī)定，用于出售的房地產(chǎn)首先要繳納1-1.5％的不動產(chǎn)稅，房屋買賣還要再交3.5％的交易稅，而對于自有自住的住宅則不需要繳納不動產(chǎn)稅，只繳納宅基地的土地稅。我國也應(yīng)當(dāng)對自住、投資、投機(jī)性質(zhì)的住房需求實行有差別的稅收政策，通過稅收杠桿鼓勵自住性和改善性住房消費，遏制房地產(chǎn)投機(jī)炒作。

房價調(diào)控的實質(zhì)是調(diào)節(jié)地方政府、開發(fā)商和購房者之間的利益分配。這其中地方政府既是利益相關(guān)者，又是房價調(diào)控的主體，因此，理順地方政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系至關(guān)重要。地方政府與房地產(chǎn)之間最直接的利益關(guān)系就是，可以從土地出讓以及房地產(chǎn)交易中獲得財政收入。正是這種“土地財政”的內(nèi)在驅(qū)動，使得地方政府的行為往往偏軌，甚至成為房價上漲的“推手”?？尚械霓k法是借鑒國外的物業(yè)稅制度，使地方政府在轄區(qū)內(nèi)把形成與培養(yǎng)稅源的重點落在土地和不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，而不是像目前這樣來自一次性的土地和房屋交易環(huán)節(jié)。有了這一組織地方財政收入的機(jī)制，就可以把地方政府原來的“短期土地財政”改造為“長期土地財政”，地方政府只要專心致志地提供好基本公共服務(wù)，優(yōu)化本地投資環(huán)境，其轄區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)就會進(jìn)入升值軌道，財政收入自然也就有了保證。而且，物業(yè)稅的實施對于購房者、炒房者和開發(fā)商的行為和預(yù)期也都會產(chǎn)生重大影響，從而有利于房價的穩(wěn)定和趨于合理。

二、提高中低收入人群收入水平

提升中低收入人群的住房消費能力，一方面要通過政府的監(jiān)管和調(diào)控，使房價處于相對穩(wěn)定與合理的水平，讓大多數(shù)人能夠支付得起；另一方面則要提高居民收入水平，尤其是提高中低收入人群收入水平，使其住房可支付能力與房價保持協(xié)調(diào)。

目前，我國城市居民已有80％的家庭擁有了屬于私人產(chǎn)權(quán)的住房，這一方面得益于住房分配貨幣化、市場化的改革，同時也得益于改革開放以來居民收入水平的提高。但也不能不看到，由于收入分配差距的擴(kuò)大，部分中低收入人群不但買不起房，甚至租房也存在困難。據(jù)北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心于2009年發(fā)布的對北京、上海、廣東三地的調(diào)查顯示，20％低收入家庭的人均年收入不足2000元，而20％最高收入家庭的人均年收入?yún)s高達(dá)5.3萬元，兩者相差26.9倍。這種收入上的差距必然反映到住房上的差別。三地非農(nóng)業(yè)戶籍家庭住房自有率分別為78.6％、75.2％和84.3％，其中，擁有2套以上完全產(chǎn)權(quán)住房的家庭分別為11.6％、18.7％和27.1％。與此同時，三地總體又有17.2％的非農(nóng)業(yè)戶籍住房困難家庭，上海最高，達(dá)20.5％；北京次之，15.0％；廣東最低，14.0％。

(一)提高國民收入分配中居民收入所占比重

國民收入由三部分構(gòu)成，即國家財政收入、企業(yè)利潤和居民個人收入。改革開放以來直至上世紀(jì)90年代中期，城鄉(xiāng)居民收入所占比重呈逐步上升趨勢，但此后卻發(fā)生了意想不到的逆轉(zhuǎn)。1996-2007年，財政收入占GDP的比重提高了10.2個百分點，增長幅度接近100％，與此同時。資本與勞動的分配比例也大幅度向資本傾斜。1990-2005年，企業(yè)營業(yè)余額占GDP的比例從21.9％增加到29.6％；同期勞動者報酬占GDP的比例卻下降了12％。盡管在國民收入分配格局中，居民個人收入所占比重的提高，未必一定能讓中低收入人群的收入水平同時得到提高，但在總體分配格局中如果居民收入所占比重較低，那么中低收入人群的收入水平就不可能提高到哪里去。只有居民收入總體水平在國民收入分配格局中得到提高，才能為中低收入人群收入水平的提高打開空間。因此，不僅要在整個國民收入分配的盤子中適當(dāng)壓縮投資開支和行政開支，加大消費基金分配的比重，還應(yīng)在地方財政分配預(yù)算中增加居民收入和轉(zhuǎn)移支付的比例。

(二)提高勞動收入在初次分配中所占比重

初次分配是指企業(yè)對個人的分配。它分為兩部分：一是勞動收入，即工資；二是企業(yè)利潤。從國際經(jīng)驗看，工業(yè)化初期資本在初次分配中的所得偏多，而隨著工業(yè)化程度的提高則勞動在初次分配中的所占比重逐步增加，我國近年來的情況則恰好相反。為此，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，建立勞動者報酬決定的集體協(xié)商談判機(jī)制，通過集體協(xié)商談判來促使企業(yè)合理地增加勞動者報酬和企業(yè)分紅，從根本上改變目前單個勞動者與用人單位談判的不利地位。與此同時，還要進(jìn)一步建立健全保護(hù)勞動者利益的各項法規(guī)，切實保護(hù)勞動者權(quán)益，包括最低小時工資標(biāo)準(zhǔn)制度、根據(jù)物價指數(shù)調(diào)整勞動報酬的制度、勞動保護(hù)制度、社會保障制度，等等。

(三)提高中低收入人群就業(yè)水平

中低收入人群有相當(dāng)部分是因為失業(yè)才導(dǎo)致了他們的低收入甚至無收入。國外許多國家政府都把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，而不是把經(jīng)濟(jì)增長作為優(yōu)先選擇，一些政黨甚至在競選時還把降低失業(yè)率作為一項重要承諾，以此來爭取選票。但在我國，經(jīng)濟(jì)增長以及與增長直接相關(guān)的固定資產(chǎn)投資、招商引資卻成為許多地方政府的優(yōu)先工作目標(biāo)。有的地方政府為了GDP增長，對污染項目可以網(wǎng)開一面；可是為了城市觀瞻，對小商小販卻要“嚴(yán)格執(zhí)法”，甚至要打造“無攤販城市”。就業(yè)是民生之本和安國之要，尤其是作為基層政府更應(yīng)當(dāng)把“保就業(yè)”、“保民生”作為首要目標(biāo)。不僅要通過各種政策措施擴(kuò)大就業(yè)，鼓勵人們積極創(chuàng)業(yè)，還要有針對性地為中低收入人群提供技能培訓(xùn)，通過勞動技能的提高，增加其就業(yè)機(jī)會和勞動報酬。

三、消除住房消費的非支付能力障礙

(一)政策變化多

居民在做住房消費決策時，除了要考慮房價和家庭收入，同時還包括對房價的未來預(yù)期。然而在所有影響房價走勢的因素中，最難把握的要數(shù)政策變化。包括住房保障政策，不僅不規(guī)范，而且各地的保障方式、保障標(biāo)準(zhǔn)也變化頻繁，針對所謂“夾心層”的政策花樣不斷翻新。以致有些得到經(jīng)濟(jì)適用房申購權(quán)的家庭，出于對未來政策變化的預(yù)期而最終放棄申購，等待更加優(yōu)惠和有利的政策出臺。

(二)購房陷阱多

住房銷售市場上的陷阱之多，可以說是任何市場和任何商品都無法與之相比的。無論從看房到簽訂購房協(xié)議，還是從價格到房屋質(zhì)量，都充滿了各種各樣的陷阱。尤其是盛行的期房銷售方式，本身就是一種利益與風(fēng)險嚴(yán)重不對稱的規(guī)則，讓購房者處于不利地位，人大代表和社會輿論建議廢止，但至今仍暢行無阻。

(三)租房困難多

由于目前我國住房供應(yīng)的租售比例嚴(yán)重失衡，可供租賃的房源少，所以使得許多本可以租房住的人群難以在市場上找到合適的住房。而在租房過程中，中介機(jī)構(gòu)利用信息不對稱，隱瞞房屋信息、不合理加價、多收費甚至騙走資金等情況的屢屢發(fā)生，又讓許多人望而卻步。

這些障礙的存在，不僅制約了居民的住房消費，也影響了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。為了提升居民的住房消費欲望和消費能力，必須消除這些障礙，為廣大居民尤其是中低收入人群提供一個良好的住房消費環(huán)境。

1，穩(wěn)定市場預(yù)期。首先要穩(wěn)定政策預(yù)期，政策變化大、變化快、不穩(wěn)定，房地產(chǎn)市場就難有穩(wěn)定。因此，不僅要穩(wěn)定住房金融政策、稅收政策、土地政策、房地產(chǎn)開發(fā)政策，同時還要穩(wěn)定住房保障政策。在穩(wěn)定政策的基礎(chǔ)上，還必須做到各項政策以及與房地產(chǎn)相關(guān)信息的透明，讓普通百姓能夠通過便捷的渠道及時、準(zhǔn)確地獲得這些信息，據(jù)此做出理性的判斷和預(yù)期。為此，應(yīng)建立強(qiáng)制性的房地產(chǎn)信息披露制度，不但各級地方政府有責(zé)任及時向社會發(fā)布相關(guān)信息，包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也必須向社會及時披露相關(guān)信息。只有政策穩(wěn)定市場才能穩(wěn)定，只有信息透明人們才能做出準(zhǔn)確的預(yù)期，市場預(yù)期也才能隨之穩(wěn)定。

2，規(guī)范房屋交易。針對房屋交易存在的問題，應(yīng)繼續(xù)鞏固和完善市場準(zhǔn)入、項目審批、資金監(jiān)管、商品房銷售合同網(wǎng)上即時備案、房地產(chǎn)交易信息公示和房地產(chǎn)信用公示等相關(guān)制度。而對于期房銷售等某些只是有利于保護(hù)少數(shù)開發(fā)商利益的制度，即使是借鑒了國外少數(shù)國家的做法也應(yīng)堅決取消。因為一個社會主義國家的任何法律制度，都必須代表最大多數(shù)人的根本利益或社會一般利益，而不應(yīng)當(dāng)是少數(shù)人的特殊利益。在完善各項法規(guī)和制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)對房屋交易的監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管體制，打破目前普遍存在的條塊分割、多頭管理、監(jiān)管不足的局面，建立由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，包括建設(shè)、發(fā)展改革、工商行政管理等部門在內(nèi)的相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，行使政府的統(tǒng)一監(jiān)管和指導(dǎo)職能。

3，完善租賃市場。首先應(yīng)增加出租房的供給，只有當(dāng)出租房的市場供給達(dá)到一定規(guī)模，住房租賃市場才可能活躍起來。增加出租房的供給，除了政府投資和通過政策鼓勵企業(yè)或民間組織投資外，更多的要靠個人投資。針對當(dāng)前個人投資出租房稅費收繳難度大的現(xiàn)實，不如干脆下令免除住房出租稅費，并盡快出臺物業(yè)稅，將住房出租稅費并人物業(yè)稅之中，給人們一個穩(wěn)定的政策預(yù)期，以推動個人對出租房的投資。與此同時，還必須加強(qiáng)對房屋租賃中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。有些國家批準(zhǔn)類似的組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場時，需要具有一定經(jīng)濟(jì)實力的法人或自然人做擔(dān)保方能取得準(zhǔn)入資格。因此，借鑒國外經(jīng)驗，制定具有實際約束力的市場準(zhǔn)入條件，并應(yīng)嚴(yán)格資質(zhì)審查，對于那些根本就不具有合法身份的“黑中介”，則要堅決清除，以凈化市場環(huán)境。

四、實施以貨幣補(bǔ)貼為主的住房保障制度

即使人們的住房消費能力普遍提高了，也還是會有部分人群依靠自身能力無法解決住房問題，因此，住房保障制度的實施仍然是必須的。但就住房保障而言，也有一個是從供給角度由政府直接向中低收入人群提供廉價住房，還是從需求角度去提高中低收入人群住房消費能力的問題，即所謂“補(bǔ)磚頭”還是“補(bǔ)人頭”的不同選擇。

上世紀(jì)60-80年代，世界上絕大多數(shù)國家都是從“供應(yīng)主義路線”出發(fā)，直接向中低收入人群提供住房保障，隨之而來的是，保障性住房的退出也成了一個世界性難題。有些原來的中低收入人群盡管收入已經(jīng)提高，不該繼續(xù)享用保障性住房但卻就是賴著不走，政府拿他們也沒什么辦法，尤其是那些租住廉租住房的人群。法國是西方國家中廉租住房所占比重較高的國家，政府規(guī)定人口超過5萬的所有市鎮(zhèn)都必須保證20％以上的廉租住房，在一些移民聚居的市鎮(zhèn)廉租住房甚至?xí)_(dá)到30％以上，因此，廉租住房的退出問題在法國也就顯得尤為突出。2007年法國總統(tǒng)薩科奇上任不久，面對賴著廉租住房不走這一棘手難題下令采取兩項措施：一是對租住廉租住房人群的收入狀況每3年必須普查一遍，對那些收入已超過保障線的要予以清退；二是對賴在廉租住房不走的，要提高租金。這兩項措施能否奏效，許多法國人并不看好。

相比之下，德國住房保障的退出問題就相對好一些，這主要得益于德國所實行的“以補(bǔ)為主”的住房保障制度。德國法律規(guī)定，公民凡家庭收人不足以租賃住房者，則有權(quán)享受住房補(bǔ)貼，以保證每個家庭都能擁有足夠的住房可支付能力，而且租賃補(bǔ)貼的租金由聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50％。與許多歐美國家相比，德國“以補(bǔ)為主”的住房保障方式不僅可以免受退出難題的困擾，又能提高福利享有的公平性和避免福利資源的浪費。在由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)中，德國的住房市場也顯得穩(wěn)定得多，這一方面離不開德國嚴(yán)密科學(xué)的房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃和住房金融模式，同時，也與德國所實行的“以補(bǔ)為主”的“社會住房”和“住房金”保障制度有著直接的關(guān)系。目前世界上不僅德國，還包括英國、荷蘭、丹麥、瑞典、日本等許多國家，也都采取了租賃補(bǔ)貼的住房保障辦法。

我國住房制度的改革，前期主要是推行住房的商品化和市場化，住房保障近些年才被真正提到日程，而且絕大多數(shù)城市又都以經(jīng)濟(jì)適用房為主，廉租住房的推出相對較晚。那些住進(jìn)了廉租住房的保障對象，在短時間內(nèi)收入狀況難有大的改觀，所以廉租住房的退出問題目前還未真正提到日程。但這并不等于說，將來廉租住房的退出就不會成為問題。為什么經(jīng)濟(jì)適用房這些年來一直備受“公平正義”質(zhì)疑?其中一個重要原因就是有許多原本不符合購買經(jīng)濟(jì)適用房條件的人卻買上了經(jīng)濟(jì)適用房，而且這些人當(dāng)中又幾乎沒有將買到手的經(jīng)濟(jì)適用房再退回去的。經(jīng)濟(jì)適用房如此，那么換了廉租住房這種狀況就可以改觀嗎?國外廉租住房的前車之鑒以及我國經(jīng)濟(jì)適用房實施過程中的教訓(xùn)，都告誡我們不可以對廉租住房的退出抱有太多幻想。所以，在問題還未充分顯現(xiàn)之前就應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，采取相應(yīng)措施防止問題的發(fā)生，并切實解決好廉租住房以及其他保障性住房的退出問題。

從目前我國實行的各種住房保障方式看，租賃補(bǔ)貼可以在“退出”上發(fā)揮較靈活的作用，因為一旦發(fā)現(xiàn)被補(bǔ)貼者不符合保障條件，即使不能追回已發(fā)出的補(bǔ)貼，也可以立即終止補(bǔ)貼的發(fā)放。租賃補(bǔ)貼不僅在退出機(jī)制上具有強(qiáng)制性和及時性的明顯特征，還具有可以按照保障對象的困難程度實行差別補(bǔ)貼，以及由保障對象自行選擇住房的靈活性。正是由于貨幣化的租賃補(bǔ)貼具有這些優(yōu)勢，所以國外許多國家的住房保障，已從上世紀(jì)60-80年代以建造廉價房為代表的“供應(yīng)主義路線”，向幫助貧困人口提高住房消費能力的需求角度轉(zhuǎn)變，即通過各種形式的住房補(bǔ)貼、住房津貼、住房券、住宅救濟(jì)等方式，讓他們自己去市場上或租、或買，自己選擇所需要的住房。基于目前我國經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等保障方式實施過程中已經(jīng)或可能出現(xiàn)的某些問題，也應(yīng)當(dāng)從提升中低收入人群住房消費能力的角度出發(fā)，盡可能地選擇貨幣補(bǔ)貼的保障方式，并創(chuàng)造條件逐步建立起“以補(bǔ)為主”的住房保障制度。