論資源型城市實現跨越發展的政策轉型

資源型城市是我國城市化與工業化進程中產生的一種特殊形態的城市。由于我國資源型城市的特殊性，決定其對于國外資源型城市的轉型借鑒和單純在產業層面的轉型具有局限性。資源型城市的轉型不僅要從產業層面，更要從城市管理公共政策層面和區域與國家政策協調的宏觀層面進行戰略考量和安排，從而選擇適合城市實際的轉型發展路徑。

一、資源型城市的內涵

(一)資源型城市的概念

資源型城市是指伴隨資源開發而興起，或者在其發展過程中由于資源開發促使其再度繁榮，以當地不可再生資源開發和初級加工為主要產業，通過產業規模不斷擴大和人口集中逐漸形成的一種城市。我國目前資源型城市主要有118座，而內蒙古地區就有9座，分別是烏海、鄂爾多斯、錫林郭勒、滿洲里、牙克石、霍林郭勒、根河和阿爾山。包頭市由于其白云鄂博與石拐區的典型資源型，以前也是資源型城市。因此，資源型城市的轉型發展對于內蒙古具有重要的現實緊迫性。

(二)資源枯竭型城市

資源枯竭型城市，是指資源采出量占已探明可開采儲量的60％以上，采掘時間占設計年限的75％以上，資源業已枯竭，資源型主導產業業已衰退，城市的社會功能、經濟功能、文化功能已經開始衰落的資源型城市。它是資源型城市發展到一定階段，不能實現轉型，諸多內外部因素共同作用產生的必然結果。目前，根據國務院確定的兩批資源枯竭城市名單，我國現有44座資源枯竭城市。其中，內蒙古自治區的阿爾山市被確定為資源枯竭型城市。這些城市都面臨著艱難而又不確定的城市轉型前景。而內蒙古有較多的資源型城市，相對比例較少的資源枯竭型城市，當前處于轉型的戰略機遇期。

(三)資源型城市發展周期

資源型城市的發展周期大致可分為4個階段：1，勘探期。是資源開發的準備階段，資源被發現，開采起步，人口向資源區域集中，以資源企業為主體的資源型城市開始形成。2，成長期。主導產業迅速發展，生產規模擴大，人口逐漸增多，城市功能開始形成，基礎設施逐步完善，城市化步伐加快。3，成熟期。資源開發進入鼎盛時期，產業結構趨于合理，城市財政資金累積豐富，但隨著資源開發步入鼎盛期，城市的比較優勢開始下降，經濟發展放緩。4，衰退期。資源枯竭，開發處于下降階段，主導產業發展停滯，城市經濟開始衰退或經歷轉型。

(四)資源型城市的發展前景

第一類是隨著所依賴的資源的枯竭，結束城市的存在形態。這些城市從其產生就形成單一的依賴資源生存和發展的形態，不具有綜合的城市功能，一旦所依托的資源枯竭，城市生命周期就結束。第二類是完全放棄原有依賴的資源性產業，發展新型產業，即激進式的轉型；第三類是在原有依賴的資源性產業的基礎上，依靠區位優勢等自然、社會條件進行漸進式轉型，實現持續發展，即資源型城市的轉型。

(五)資源型城市的轉型

資源開發可分為開發、發展、成熟和衰退4個階段，資源型城市的轉型多發生在后3個階段，但是不同階段的選擇會影響到轉型的成功與否。由于產業發展的自身規律和資源的有限、不可再生性，資源型城市不能等資源性產業進入衰退期才開始轉型。轉型是資源型城市不可避免的，應盡早意識到轉型的必要性，把握轉型的最佳時期，實現跨越發展。資源型城市的轉型目標是從依賴自然資源的單一產業結構向多元產業結構轉變，推動城市由資源型城市向綜合型城市演進。

二、資源型城市現狀分析

(一)資源現狀

近年來，資源型城市由于經濟發展對資源的巨大需求，開采技術的提高，資源開采量大幅增加，資源總量呈減少狀態。一些資源型城市雖新勘探資源有所增加或開采年限較短，但總體而言資源逐漸枯竭已是現實困境，都面臨轉型發展的問題。

(二)產業現狀

資源型城市由于各種社會歷史原因和資源開采的快速獲利性，普遍過度倚重單一的資源性產業，造成產業結構畸形。第一和第三產業比重過低，第二產業中的初級開采業比重過大，城市產業體系不健全，單向度對外部依賴。

(三)就業現狀

資源型城市由于產業的結構性原因，造成結構性的就業吸納能力不足。第二產業中的初級采掘業由于機械化水平的不斷提高，就業吸納能力逐步下降，而具有較大就業吸納力的第三產業，由于對城市的社會人文環境要求較高，短期內難以成為影響性的產業。由于資源在國家戰略中的特殊地位，往往使資源型城市城市管理者把主要注意力放在資源性產業發展上，而不是第三產業。這些都導致資源型城市就業空間狹小，同時易遭遇結構性、政策性失業難題。

(四)環境現狀

資源型城市由于生產方式量化增長的特點，擴張性獲取資源，對環境的影響和壓力較大，且環境保護意識不強，環境破壞較為嚴重。我國資源型城市多分布在邊遠的環境脆弱地區，環境承載力本身有限，資源開采易引發次生環境問題。總之，資源型城市環境現狀不容樂觀，無力支撐傳統的資源型發展道路。

(五)發展現狀

資源型城市大都是建國以后開發建設的，所以除個別城市外，普遍進入成熟期向枯竭期轉變的階段。雖由于資源價格的上漲，收入大增，但資源型發展乏力。隨著現代科技發展，新材料、新能源的廣泛應用，資源型城市的原有地位大大降低，加速了資源型城市的衰退。

三、資源型城市政策轉型的重要性

(一)轉型社會中公共政策的特殊功能

1，政策的社會均衡穩定功能。資源型城市由于資源開采的周期性特點，在發展的成熟期，財富呈井噴式急劇增長。由于資源開采的壟斷性和高投入性，各種利益矛盾叢生，城市原有社會生活秩序失范。在轉型中新舊體制交替、摩擦，社會利益出現新的分配。公共政策的功能就在于協調不同群體的利益，化解矛盾，緩解社會沖突，防止社會混亂，維護資源型城市的社會穩定，促進轉型跨越發展。

2，政策的社會公平正義功能。在資源型城市中，社會急劇分化，弱勢群體在追求效率的過程中不能有效地取得平等獲益的機會和地位，因而政府必須維護社會公平。公共政策的作用就在于通過各種協調、補償措施，盡量實現個體之間、社會集團之間、社會階層之間、代與代之間在機會方面的公平、平等、公正。

3，政策促進社會變革求新的功能。資源型城市轉型的任務是擺脫對資源過度依賴的、低效益的發展模式。這必然面臨各種體制性障礙和利益格局的阻礙。公共政策的作用就在于通過基于新的利益追求和新的發展設計的政策創新，突破舊的制度安排，逐步實現城市的轉型發展。

(二)有利于提高政策的執行力，促進政策目標的實現

目前，資源型城市由于政策過程的單一主體性和封閉型，造成政策執行受阻情況突出。因而，亟需實現政策轉型，增強政策的認可度，從而提高政策的執行力。

(三)公共政策的制定應更多地體現公眾的利益需求

資源型城市傳統的政策制定過于注重國家與大企業集團利益，往往忽視城市地方公眾的利益需求。資源型城市政策的制定要在堅持國家法律和大政方針的基礎上，將原則性和靈活性相結合，最大限度地考慮不同主體的切身利益，實現政策制定的優化，更多地體現地方公眾的利益需求。

(四)資源型城市民主社會建設的需要

資源型城市必須改變傳統政府的單一主導政策模式，向多主體合作參與型政策制定轉型。這有利于建設民主參與型政府，有助于規范政府政策制定者自身的行為，體現權力在民，為民服務的理念。

四、資源型城市的政策轉型

(一)公共政策價值取向的轉型

資源型城市公共政策應當從重視資源的開發、資源稅的增加轉向以人為本、公眾參與、市民導向的人本價值取向。城市公共政策是為城市的可持續發展、為廣大市民服務的。要正確審視資源、資源型大企業在城市政策制定中的作用和地位，避免公共政策的過度資源傾向和集團利益導向。發揮公共政策的調節作用，以形成和諧、有序的城市利益群體格局和流動機制，為資源型城市的轉型發展提供良好的政策、利益秩序，使政府回歸城市本位。

(二)公共政策過程的轉型

資源型城市公共政策過程應從傳統的政府單一主導模式向多主體合作參與型政策過程轉型。城市公共政策的出發點和最終歸宿是為城市公眾提供公共服務，而什么公共服務是公眾最需要的，以什么手段提供公共服務是最有效的，這需要聽取廣大城市公眾的意愿，從而提高城市公共物品的供給效率和效益。沒有廣大城市利益相關者的積極參與，沒有廣大市民的認同，政策執行成本將會大幅度增加，執行效果將會大幅度降低，政策目標將難以實現。城市公眾是公共政策的服務對象，也是公共政策的參與者和受益者，只有充分發揮公眾的力量，才能提高城市公共政策的有效性。

(三)產業政策轉型

1，產業延伸模式。在資源開發的基礎上，發展下游加工業，建立起資源深加工的產業群。資源型產業屬于中間投入型基礎產業，其產業關聯特點是前向關聯效應大，后向關聯效應小。產業延伸模式就是利用這一特點向前延伸產業鏈，其優點是在轉型的初期能夠充分發揮本地的資源優勢；同時，上下游產業在生產、管理和技術方面具有明顯的相關性，實施轉型難度較小。隨著下游產業的不斷發展壯大，其競爭力和自我發展能力增強，這樣，即使資源枯竭，也可以從其他地方輸入資源進行加工，繼續維持城市的持久繁榮。這一路徑目前已在資源型城市中得到運用。

2，產業更新模式。就是充分利用資源產業發展所累積的資金、技術和人才，或借助其他外部力量，建立起不依賴原有資源的新興產業，把原來從事資源開發的人員轉移到新興產業上來。產業更新模式是一種徹底的轉型模式，優點是擺脫了對原有資源的依賴，發展有一定競爭力的替代產業。資源型城市應利用廉價的資源，充足的勞動力供應和大量空閑土地等優勢，塑造城市的軟環境，推動本地企業，尤其是中小企業的發展。中小企業的發展不僅可以增加財政收入，吸納勞動力，還可使中小企業與大企業形成合作競爭的企業網絡，對替代產業的發展大為有利。

3，復合模式。采用產業延伸和產業更新的復合，通常是在轉型的初期采用產業延伸模式，城市主導產業逐步由資源型產業轉變為下游加工業；隨著加工業的發展和成熟，城市基礎設施和功能逐步完善，新興產業不斷發展，城市逐步演變為綜合性的城市。這一模式對于處于產業發展成熟期的內蒙古中西部煤炭資源型城市轉型具有較大優勢，可以實現高層次的升級轉型。

(四)政策協同與政策優化

1，資源型城市在正確定位區域城市體系中的角色和位置，確定轉型目標的基礎上，要整合區域政策資源，建立區域協調合作體系，實現借力轉型發展。資源型城市應借鑒已轉型城市的成功經驗，充分利用現有周邊城市體系中的優勢人才、技術、資金和服務方面的政策，促進快速轉型，以自己的優勢資源同其他城市建立合作共贏的伙伴關系。如內蒙古的“呼包鄂”區域發展合作體系就形成了良性互動的協調發展格局，對鄂爾多斯的轉型有著巨大的促進作用。只有有效的區域政策協調，形成良好的區域政策環境，才能實現借鑒、協同中錯位優勢發展，從而避免同質惡性競爭，城市無特色、無優勢現象。根據區域經濟特點，選擇具有錯位優勢的產業進行培育發展。選擇有地域特色、有發展前景的產業作為主導發展產業，利用支柱資源產業支持其發展。

2，資源型城市應優化國家對資源型城市的各項政策，使之結合城市實際，更好地為城市的轉型可持續發展發揮有效的扶持、推動作用。資源型城市在國家的資源、能源產業布局中處于重要地位，并且對國家經濟發展和經濟安全發揮了不可替代的歷史作用。資源型城市應充分發揮政策效應，提高資源對城市的貢獻率；使國家扶持政策與城市轉型政策有效對接。