基本公共就業服務均等化促進充分就業的對策研究

摘要：隨著城鄉二元經濟結構的逐步打破，基本公共就業服務均等化成為促進充分就業的重要手段和必經之路。廣東省作為改革開放的先行省份，在推進基本公共就業服務均等化方面取得了許多成就。但是，城鄉間、地區間以及不同人群間的公共就業服務資源分布不均衡，使廣東省促進充分就業面臨著巨大挑戰。本文在回顧成就和分析挑戰的基礎上，試圖提出合理的對策思路。

關鍵詞：基本公共就業服務 均等化 充分就業 對策

就業是民生之本，和諧之基。基本公共就業服務是促進社會充分就業的一個重要途徑。從政府職責和擴大就業目標的內在要求看，只有通過基本公共就業服務均等化和就業扶持政策普惠化，幫助有就業愿望的人員實現就業，才能達到社會就業更加充分的目標。《就業促進法》對基本公共就業服務作了詳細規定，基本公共就業服務均等化的實現有了法律上的保證。推進基本公共就業服務均等化，是加快統籌城鄉就業步伐，縮小區域發展差距的直接動力，是建設和諧社會的重要環節，是貫徹落實黨的十七大確定的實施擴大就業發展戰略的重要內容。

一、廣東省基本公共就業服務均等化取得的成就

改革開放30年來，廣東經濟一直保持良好的發展勢頭。憑借雄厚的經濟和財政基礎，廣東省建立了覆蓋面較為廣泛的基本公共就業服務網絡。縣級以上公共就業服務機構均設有就業服務大廳、人力資源市場或職業介紹中心等“一站式”綜合就業服務場所，所有市、縣(區)和500多個鄉鎮(街道)勞動力市場信息網與省實現聯網，初步實現“一點登陸，全省查詢”。城鄉勞動者平等的就業服務和援助制度初步形成。在全國率先建立城鄉和省內外統一的就業登記管理制度及公共就業服務制度，對城鄉就業困難人員實行統一的就業援助制度，率先出臺《廣東省“零就業家庭”就業援助辦法》。實施城鄉就業援助工程，幫助城鄉就業困難人員實現再就業。

在注重基本公共就業服務網絡硬件建設的同時，廣東也逐步建立起具有自身特色的勞動就業法規政策體系。遵循“公平對待”的原則，把城鎮與農村、本地與外地勞動者平等納入法規調整范圍，賦予城鄉勞動者平等的權利待遇。頒布實施《廣東省流動人員勞動就業管理條例》、《廣東省職業介紹管理條例》等20多個地方性法規，涵蓋了平等就業、勞動報酬、社會保險、維權等各個方面。2002年以來，陸續出臺了60多個促進就業和再就業的政策文件。2008年，廣東省政府下發了《關于進一步做好促進就業工作的通知》，在扶持下崗失業人員創業、完善就業援助制度、開發公益性崗位、建立城鄉平等就業制度等方面取得重大進展。

二、廣東省推進基本公共就業服務均等化面臨的挑戰

廣東省作為我國經濟最具活力的省份之一，吸納的外來流動人口約占全國的1／3，多年來一直是吸納流動人口的第一大省；但是，廣東北部山區、粵西、粵東經濟發展起步晚，與珠三角發達地帶差距較大。流動人口規模龐大、服務和管理難度大、地區和城鄉經濟社會發展不平衡等因素。使得廣東省在推進基本公共就業服務均等化的過程中面臨著巨大挑戰。主要表現在以下幾個方面：

(一)基本公共就業服務資源分布不均

城鄉之間及不同地區之間公共就業服務基礎平臺建設、人員配置和財政投入等分布不平衡，大量的優質服務資源集中在發達地區的城鎮尤其是大中城市，以及少數發達的農村地區，而欠發達地區及廣大的農村地區，基本公共就業服務資源相對匱乏。

(二)基本公共就業服務質量和水平不均

長期以來，政府提供的公共就業服務的重點放在城鎮，城鄉間基本公共就業服務水平差距較大，農村居民和外來人口、流動人口享受到的公共就業服務較少。不同地區公共就業服務現有的技術、設施條件及服務隊伍狀況的不同，造成地區及城鄉間基本公共就業服務能力的差異，導致人們實際享有服務的水平和質量存在差別。

(三)基本公共就業服務體制二元化及權益不均

不同地區及城鄉間公共就業服務狀況的差異，在相當程度上是受到長期實行城鄉分離的二元結構，就業安排體制實行城鄉二元化，財政投入重城輕鄉、重工輕農等政策和制度影響，導致城鄉居民各種就業權益及公共就業服務享有的權益失衡。

三、推進基本公共就業服務均等化的內在要求

推進基本公共就業服務均等化，促進充分就業，要求區域間公共就業服務資源均等化，城鄉間公共就業服務體系一體化，各類勞動者享受公共就業服務權利公平化。具體而言，在實踐中應著重把握以下幾點：

(一)公平與效率并重

公平確保按照基本的社會價值目標配置公共就業服務資源，效率則保證經濟社會整體較高的投入產出比。二者具有內在一致性，效率為公平的實現提供物質基礎，公平反過來促進效率的進一步提高。

(二)統籌兼顧，重點突破

統籌城鄉、發達地區和欠發達地區公共就業服務，重點解決城鄉公共就業服務均等化，打造城鄉一體的優良的就業服務環境，著力提高勞動者技能素質和就業能力，為勞動力在城鄉、區域及產業間靈活轉移提供軟硬兼優的服務平臺。

(三)以政府為主導，有效整合市場和社會資源

公共就業服務覆蓋面廣，投入量大，其均等化的實現關系到億萬民眾的生計，必須以政府為主導力量，創新財政投入機制，加大財政支持力度；在此基礎上，有效整合市場和社會資源，確保均等化順利實現。

(四)量力而行，盡力而為，循序漸進

目前，廣東存在著常住人口多、人口流動性大、勞動力整體素質偏低、不同區域及城鄉間公共就業服務水平不均衡以及產業政策調整對勞動力轉移就業要求高等實際困難。因此，必須合理規劃，量力而行，盡力而為，循序漸進，建立基本公共就業服務均等化的長效機制，確保均等化促進充分就業的可持續性。

四、廣東省基本公共就業服務均等化促進充分就業的對策思路

(一)完善公共就業服務制度和體系。增強政府職能部門的公共就業服務供給能力，以高供給效能促進服務均等化

一是有效發揮政府在基本公共就業服務中的主導作用。加大財政支持力度，構建規模更大、檔次更高、覆蓋更廣的公共就業服務平臺，營造良好的就業服務環境，推動公共就業服務高效供給。在正視區域、城鄉基本公共就業服務水平存在一定差距的前提下，在全省統籌制度安排。保持各地平衡發展。參考國內外先進經驗，給予欠發達地區和農村地區政策上的傾斜照顧，逐步縮小基本公共就業服務在城鄉、區域和不同社會群體之間的差距。

二是逐步提高政府購買公共就業服務成果的比例。積極探索購買公共就業服務的方式，以分區域方式培育市場化的公共就業服務機構，通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共就業服務職能交由市場主體行使。盡快把某些公益性、服務性、社會性的公共就業服務職能轉給具備一定條件的非贏利性民間組織。

三是不斷滿足公眾日益多樣化的服務需求，提高公共就業服務的效率和公眾滿意度。重點運用互聯網技術建立全省統一的基本公共就業服務供給信息平臺，改善基本公共就業服務供給的技術手段。

(二)創新公共財政投入分配方式，增強公共就業服務均等化的資金保障

一是完善分稅制財政體制，探索改革財政管理體制，為均等化的實現提供財政基礎。按照黨的十七大確定的“健全中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制”的要求，完善省以下分稅制財政體制，適當擴大地方財政的權限和財力，使各級地方政府在均等化的實現過程中擁有與事權對等的財力保證。探索改革財政管理體制。變本級財政為轄區財政，落實各級政府轄區財政的公共就業服務均等化責任。為實現均等化提供切實的財力支撐。

二是完善轉移支付制度，增強基本公共就業服務的均等化的資金保障。改革以稅收返還為主要形式的轉移支付制度。加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，切實加強縣鄉政府的財政保障，增強農村基層政府提供基本公共就業服務的能力。

三是根據就業形勢變化和就業服務需要，健全基本公共就業服務管理經費保障制度。通過理順全省的財政管理體制，探索實行省級直接對縣的財政管理體制模式。優化政府之間的財政轉移支付機制，按地區承擔的就業服務工作量合理分配促進就業專項資金等各種公共就業資金。多渠道籌措公共就業服務管理經費，合理調整經費的支出結構，建立穩步增長的公共就業服務經費投入機制。加強對基本公共就業資金的監督監察，保證專款專用。簡化撥付使用手續，完善支付辦法，提高資金使用效率。

(三)創新失業保險基金使用模式，建立積極就業型的失業保險制度

一是創新資金使用模式，擴大失業保險資金促進就業的對象范圍。探索將財政就業專項資金和失業保險基金分別投入的“雙軌制”模式改為促進就業專項資金以失業保險基金為主體的“單軌制”模式。失業保險基金結余數量較大的珠三角各市，可以將失業保險基金作為政府促進就業資金的主渠道。逐步擴大失業保險促進就業資金的受益群體范圍。促進就業的對象可以逐步由領取保險金期間的失業人員，先擴大到所有參加失業保險的人員，進而覆蓋所有登記失業人員，情況允許的地區可進一步覆蓋農村富余勞動力。

二是提高失業保險促進就業資金的支出比例，增加失業保險促進就業的支出項目。在保證失業保險待遇支付的前提下，可探索將失業保險促進就業資金的支出比例提高到不超過上年度失業保險費征繳總額的30％，結余多的地區還可將比例提高到滾存結余的30％－50％。少數結余不足或收不抵支的地區可以通過財政途徑另外撥付資金予以支持。支出項目可由各地市根據實際情況在全省統一規定范圍內自行選擇。珠三角發達地區可以先行一步，標準可以適當提高：東西北和北部欠發達地區應積極創造條件，增加適合當地情況的支出項目。

(四)完善服從和服務于產業政策調整的基本公共就業服務均等化制度，優化全省人力資源配置和就業結構

一是建立完善公共就業服務均等化制度與產業升級、轉移和人口優化互促共進的良性機制。著重研究產業和勞動力“雙轉移”戰略背景下的就業服務需求變化趨勢，提供適時高效的公共就業服務。加強職業技能培訓、創業服務、職業介紹和就業培訓等服務手段，加快建立“雙轉移”背景下的以城鄉勞動者就業與失業登記、就業準入資格、就業扶持政策、就業服務待遇和參加社會保險“五個統一”為主要內容的城鄉勞動者平等就業的管理和服務制度。

與既有成熟的規章制度有機銜接。推動失業人員憑《廣東省就業失業手冊》進行勞動合同備案和享受政府提供的就業、教育、居住、衛生(含計生)、醫療等公共服務及扶持政策。提高就業服務的針對性，逐步完善跨地區信息溝通機制，引導用人單位合理用工，促進勞動力有序流動。

二是擴大公共就業服務政策扶持范圍和對象。推行就業援助實名制和承包制。建立并完善就業援助的有效機制，加快制訂出臺全省就業困難人員就業援助工作規范，建立標準化和規范化的就業援助工作流程。推動建立公益性崗位申報制度，以社區公益性服務崗位的開發為載體，大力創辦形式多樣的援助載體，提高特困人員托底安置能力。

三是加大職業技能培訓和智力扶貧在公共就業服務中的力度，促進全省人力資源素質結構和區域結構的改善。對轉移就業的農村勞動力逐步實現及本省每年未能繼續升學的初高中畢業生實行半年至3年的技工教育或職業技能培訓，對在崗勞動者開展技能提升培訓，對有創業愿望和能力的勞動者開展創業培訓，最大限度地利用好公共就業服務補貼資金。

(五)建立政府公共就業服務績效評價機制和效果跟蹤反饋制度，確保公共就業服務均等化的高效推進

一是建立健全基本公共就業服務績效評價體系。包括公益性職業介紹、職業培訓、失業保險和創業服務等方面的單項和綜合評估。完善評估程序，嚴格規范目標制定、執行、評估等環節。引入多元化的評估機制。堅持公開、透明的原則，以勞動者實現穩定就業為中心，以勞動者滿意為尺度，積極引入外部評估機制。

二是將衡量各類勞動者就業狀況的重要指標、基本公共就業服務數量和質量指標納入各級政府績效考核范圍。逐步增加基本公共就業服務數量和質量指標的權重，約束和引導公共就業服務部門的行為。加強對公共就業服務決策活動的監督，完善監督制度和機制。

三是建立基本公共就業服務支出績效評價機制。從可支配的財力均等化和服務結果均等化兩個基點衡量，從投人類、產出類和效果類三個層面分別設立多項評價指標。落實部門和人員責任，建立基本公共就業服務分工和問責機制。財政績效評價部門要把各項指標落實到各個具體的業務部門，并將其作為部門預算中分配財政資金的重要依據。勞動部門要在財政績效評價的基礎上制定具體的問責操作程序，將基本公共就業服務評價指標列入本部門干部的政績考核體系。