落實事業(yè)單位改革的任務(wù)和方法

事業(yè)單位改革和政府監(jiān)管

事業(yè)單位的改革是當(dāng)前政府工作的重點，解決深化改革面對的問題，必須依靠理論創(chuàng)新，克服傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化的思想局限，根據(jù)工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢尋求解決辦法。

國際金融危機的沖擊，是對政府宏觀經(jīng)濟決策的考驗，既要解決市場流動性的短期問題，維護社會公眾的信心穩(wěn)定，又要深化改革克服各種體制、機制障礙，順應(yīng)工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢，爭取社會經(jīng)濟發(fā)展的長期繁榮。1998年應(yīng)對亞洲金融危機的沖擊，當(dāng)時的對策除了采取改革銀行貸款原則、降低利率和擴大財政開支的措施以外，還推行了一系列關(guān)系商業(yè)銀行、國有企業(yè)、土地和住房制度的產(chǎn)權(quán)改革，依靠改革促進投資增加就業(yè)拉動經(jīng)濟增長擺脫危機的影響，為隨后持續(xù)十年之久的經(jīng)濟繁榮作出了極其重要的貢獻。2008年，應(yīng)對美國金融危機的沖擊和影響，中央推出了擴大財政投資4萬億的政策，2009年又部署了深化事業(yè)單位改革的任務(wù)，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)上公開的信息，要求年內(nèi)完成新聞出版、學(xué)校教育和醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的體制改革，2001年1月開始科技體制的改革。但是關(guān)于怎樣改和改成什么樣的問題仍然還有很多沒有解決，為此，我們需要對改革的重要任務(wù)、改革方向和改革措施的選擇有更加清醒的認識，加快改革進程克服阻力，防止深化改革因為困難太多而最終流產(chǎn)。

一、深化事業(yè)單位改革當(dāng)前迫切需要解決的問題

當(dāng)前深化事業(yè)單位的改革，迫切需要解決的問題:

1、公益性科研事業(yè)日益衰弱的局面需要盡快扭轉(zhuǎn)。工業(yè)化社會，面對利益集團多元化和價值觀念多元化的開放市場環(huán)境，政府應(yīng)該是社會公共利益的最高代表，促進科技創(chuàng)新提高國際競爭能力和改進政府經(jīng)濟宏觀決策，要符合增進社會公共利益的目標(biāo)，政府的科學(xué)決策就不能沒有公益性科研事業(yè)提供理論創(chuàng)新的支持，但是，現(xiàn)在受到內(nèi)部體制落后的束縛和外部競爭環(huán)境的壓力，公益性科研事業(yè)正在陷入嚴(yán)重衰弱的困境。

2、工業(yè)化社會需要充分發(fā)揮知識勞動對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻。工業(yè)化社會發(fā)展的第一個階段，主要依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會提供富余勞動力和原始積累，第二個階段主要依靠知識勞動的創(chuàng)造力，不斷增加知識勞動對經(jīng)濟增長的貢獻。中國經(jīng)濟正在開始工業(yè)化社會第二個階段的發(fā)展，事業(yè)單位都是從事專門知識勞動的機構(gòu)，但是他們現(xiàn)在的體制和機制基本上還處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會由政府包下來的階段，這個矛盾不解決，中國經(jīng)濟在國際競爭壓力和國際金融沖擊之下，再要保持高增長的勢頭就很難了。

3、國家財政對事業(yè)單位包下來的做法已經(jīng)走到了盡頭。社會發(fā)展、社會公眾對事業(yè)單位提供各種公共服務(wù)有越來越多的需求，但是事業(yè)單位的機構(gòu)編制迅速膨脹已經(jīng)超出了國家財政的負擔(dān)能力，繼續(xù)堅持國家財政包下來的做法，不僅會限制事業(yè)單位的繼續(xù)發(fā)展，而且難以滿足社會發(fā)展不斷增長的需要，同時還會迫使政府提高征稅和發(fā)行債務(wù)，造成企業(yè)投資下降阻礙經(jīng)濟發(fā)展，削弱地方政府的行政司法和加劇地方差距的后果。

4、事業(yè)單位提供公共服務(wù)的質(zhì)量和職業(yè)道德正在受到越來越多的批評。事業(yè)單位長期實行缺乏公平競爭的國家壟斷體制，政事不分缺乏監(jiān)管，內(nèi)部行政領(lǐng)導(dǎo)的崗位編制嚴(yán)重膨脹，一把手濫用權(quán)力不受約束，干部隊伍的職業(yè)道德和專業(yè)素質(zhì)受到越來越多的公眾質(zhì)疑。政府主管部門管理事業(yè)單位追求權(quán)力規(guī)避責(zé)任，亦官亦民與事業(yè)單位爭奪經(jīng)費來源，對事業(yè)單位存在的各種問題不聞不問。

5、事業(yè)單位普通干部和一線科技人員要求改革的呼聲很高。事業(yè)單位內(nèi)設(shè)的各種行政領(lǐng)導(dǎo)崗位太多，濫用權(quán)力惡性競爭和不負責(zé)任的問題太多，一把手不懂業(yè)務(wù)又以權(quán)謀私的太多，一線崗位的經(jīng)濟創(chuàng)收壓力太大，高級知識勞動的補償嚴(yán)重不足，科技隊伍的社會公信力下降，堅持原則認真工作的人看不到前途，等等。這些問題存在于高校造成了教學(xué)質(zhì)量的嚴(yán)重下降，存在于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，造成醫(yī)療責(zé)任事故和高價藥品的泛濫，存在于科研機構(gòu)，造成科研成果的質(zhì)量下降，創(chuàng)新成果缺乏，抄襲造假之風(fēng)泛濫，迫切需要有力的改革措施加以解決。

二、深化改革要遵循工業(yè)化社會的發(fā)展方向

事業(yè)單位的改革，在過去的30多年里，都是循著官本位擴張權(quán)力和計劃體制國家財政包下來的思路，追求機構(gòu)編制的擴張，設(shè)置更多的行政領(lǐng)導(dǎo)崗位，選拔任用更多的行政領(lǐng)導(dǎo)干部，把專業(yè)技術(shù)人員納入政府行政干部的管理系列，等等。現(xiàn)在深化改革，要遵循工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢，這些老辦法就不可能再繼續(xù)了。工業(yè)化社會的發(fā)展與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的根本不同，是高度依賴專業(yè)化分工的發(fā)展和公平競爭機制，促進科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，依靠不斷創(chuàng)新提供持續(xù)發(fā)展的動力，國家的權(quán)力維系不再是依靠家族血緣，而是依靠契約和立法把增進和維護社會公共利益的責(zé)任具體落實到每一個擁有權(quán)力、資本和特殊資源的人，讓他們各自承擔(dān)一份相應(yīng)大小的經(jīng)濟責(zé)任和社會公共責(zé)任，通過明確責(zé)任考核，約束權(quán)力的行使。

順應(yīng)工業(yè)化社會的發(fā)展趨勢，深化事業(yè)單位的改革，首先要嚴(yán)格劃分政府職能機構(gòu)、行政主管機構(gòu)和上級行政機構(gòu)與下屬事業(yè)單位的社會分工。政府的行業(yè)主管機構(gòu)要在增進公共利益的前提下，履行行業(yè)監(jiān)管的責(zé)任:善用立法的手段，克服行政壟斷，為事業(yè)單位和專業(yè)科技人員創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境;要細致研究每個行業(yè)和專業(yè)的從業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，用高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)技術(shù)門檻，促進事業(yè)單位和專業(yè)科技隊伍的健康成長;要充分發(fā)揮檢查監(jiān)督的職責(zé)，克服以權(quán)謀私，濫用財政資金，弄虛作假和其他各種損害社會公共利益的行為，保障國家財政資金和特殊授權(quán)的使用，都能夠遵循增進社會公共利益的原則。事業(yè)單位則要實現(xiàn)與上級政府機構(gòu)的人事權(quán)脫鉤，組織成獨立核算的經(jīng)濟實體，完成所有制改革，接受全國統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管，適應(yīng)公平競爭的環(huán)境，履行社會分工應(yīng)盡的職責(zé)。

事業(yè)單位的所有制形式選擇，要致力于發(fā)揮高層次和尖端知識勞動的創(chuàng)造力，可以充分參照國企改革的做法。大型的大學(xué)和職業(yè)學(xué)校、醫(yī)院和科研機構(gòu)，可以采取公眾股份公司、私人股份公司和政府參股的形式，小型機構(gòu)可以采取股份合伙、民營獨資的形式，個別承擔(dān)特殊公共責(zé)任的機構(gòu)可以暫時保留國有獨資的形式，但是他們的編制必須大幅度削減，并且應(yīng)該逐年減少不再增加。負責(zé)義務(wù)教育的中小學(xué)校和社區(qū)低等級衛(wèi)生機構(gòu)，承擔(dān)直接服務(wù)公眾的任務(wù)，可以采取國有民營的方式，或者繼續(xù)保留現(xiàn)在的體制，但是政府監(jiān)管發(fā)放許可，要充分抬高一把手負責(zé)人的崗位任職資格標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)技術(shù)門檻，要求他們具備比較好的專業(yè)技術(shù)背景，承擔(dān)更多的社會責(zé)任，通過公開招標(biāo)或者公開招聘的方式，吸收有經(jīng)驗的優(yōu)秀專業(yè)人才，為整個行業(yè)的健康成長樹立高標(biāo)準(zhǔn)的榜樣和不斷努力的方向。

國家財政對事業(yè)單位的預(yù)算資金投入，不論是國有還是民營，不論是人頭開支還是項目開支，都要一律采取合同委托的方式，詳細規(guī)定預(yù)算資金使用的社會責(zé)任和合同義務(wù)，規(guī)定資金用途的考核標(biāo)準(zhǔn)和違約處罰措施，并且要逐步過渡到全部采取社會公開招標(biāo)的方式。國家財政部要協(xié)同科技、教育、衛(wèi)生等行業(yè)監(jiān)管部門研究出臺適合不同行業(yè)使用的標(biāo)準(zhǔn)化合同條款，限制事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置，監(jiān)督合同條款的執(zhí)行和公共資金的使用，培訓(xùn)地方的財政干部加快推廣。國家審計署的檢查，不僅要看會計規(guī)則的執(zhí)行，防止偷漏稅行為，而且要根據(jù)合同內(nèi)容檢查預(yù)算資金使用的社會效果，必要時還可以組織專家調(diào)查小組，深入調(diào)查預(yù)算資金使用無效和低效背后存在的原因，重點防止各種人頭費的虛假開支和科研單位濫用預(yù)算資金的各種釣魚項目。

三、建立全國統(tǒng)一高效的行業(yè)監(jiān)管體系

事業(yè)單位大致分為科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、新聞出版、文化體育等幾大類，建立全國統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管體系，首先要把國家科技部、國家教委、國家衛(wèi)生部等對應(yīng)的中央政府部門改造成負責(zé)行業(yè)監(jiān)管的職能機構(gòu)。讓他們承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任:①負責(zé)研究制定和公開發(fā)布行業(yè)規(guī)范和資質(zhì)等級的標(biāo)準(zhǔn)，與事業(yè)單位應(yīng)該承擔(dān)的社會分工責(zé)任掛鉤，與他們擁有的專業(yè)技術(shù)人員的數(shù)量和技術(shù)等級掛鉤，與他們?yōu)樵鲞M社會公共利益做出的業(yè)績貢獻掛鉤。②負責(zé)發(fā)布專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)資格認證標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)能力等級標(biāo)準(zhǔn)，組織全國統(tǒng)一的職業(yè)資格考試和晉升考試，檢查高級職稱獲得者必須具備的創(chuàng)新業(yè)績貢獻和社會責(zé)任貢獻。③負責(zé)執(zhí)行常規(guī)檢查和年檢，及時發(fā)現(xiàn)問題和彌補制度漏洞。④負責(zé)對公眾反映強烈的職業(yè)道德問題、對關(guān)系國家安全和重大經(jīng)濟改革的科研項目變成釣魚工程的問題、對長期沒有理論創(chuàng)新貢獻的負責(zé)經(jīng)濟政策咨詢的專業(yè)研究機構(gòu)、對其他明顯損害社會公共利益和公平競爭的各種事件，開展深入的專項立案調(diào)查，認真聽取各方當(dāng)事人的陳述，了解事實真相，分清責(zé)任，明確處罰意見，及時彌補制度空白。

為了保證監(jiān)管體系的有效運行和進一步的改革需要:①發(fā)揮人大、政協(xié)的外部立法監(jiān)督作用和中紀(jì)委監(jiān)察部的內(nèi)部監(jiān)督作用，促進各個行業(yè)的政府監(jiān)管職能機構(gòu)加快職能轉(zhuǎn)變，積極開展工作，提高效率，履行應(yīng)盡的社會分工職責(zé)。②要切斷事業(yè)單位與原來上級領(lǐng)導(dǎo)部門和主管掛靠機構(gòu)的干部人事關(guān)系，撤消事業(yè)單位的行政級別和行政編制，禁止黨政部門繼續(xù)內(nèi)設(shè)事業(yè)編制的各類機構(gòu)。③需要科研機構(gòu)和專家學(xué)者幫助解決重大決策問題的黨政機構(gòu)，要一律采取經(jīng)濟合同的方式，明確與科研機構(gòu)的關(guān)系和互相責(zé)任，也可以內(nèi)設(shè)專家顧問的崗位編制，但是聘請專家顧問也要采取經(jīng)濟合同的方式，規(guī)定雙方的責(zé)任和義務(wù)。合同時間最長不應(yīng)該超過2年，期滿自動結(jié)束，除非得到續(xù)聘。④完成重組改革后的事業(yè)單位要盡快成立自律性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會，參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，用高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)技術(shù)門檻吸引最優(yōu)秀的專業(yè)人才和引導(dǎo)新一代人才隊伍的成長，加快整個行業(yè)的健康發(fā)展。

為了克服亞洲金融危機的影響和后來應(yīng)對市場開放環(huán)境的變化，從1998年開始，國務(wù)院對金融監(jiān)察和監(jiān)管體系作了幾次大的改革和調(diào)整，明確了保護投資者、存款人和投保人利益，促進金融業(yè)健康發(fā)展的基本原則，落實了專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的分工職責(zé)，確立了全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，為過去十年的金融發(fā)展和金融穩(wěn)定，為國民經(jīng)濟持續(xù)十年的高速增長做出了重要貢獻。同樣的道理，我們現(xiàn)在建立針對事業(yè)單位的全國統(tǒng)一的政府監(jiān)管體系，以增進社會公共利益為原則，對事業(yè)單位每個行業(yè)的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)提出明確的責(zé)任分工，強化各個層次的立法監(jiān)督和社會監(jiān)督，如果這項工作得以順利完成，主要依靠知識勞動的事業(yè)單位原來所屬的各個行業(yè)一定都會有一個比較大的發(fā)展，為經(jīng)濟增長再上一個臺階作出積極貢獻。