經濟轉型中的農村金融制度變遷研究

[摘要]回顧經濟轉型中的農村金融制度變遷歷程及其特征，得出我國農村金融制度變遷中存在產權制度缺陷、組織管理混亂、缺乏市場競爭主體及監管不力等問題，故應從產權制度、組織制度、引入競爭主體及監管制度等方面深化農村金融改革。

[關鍵詞]農村金融制度;制度變遷;制度創新

[中圖分類號]F830.6 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)02-0013-04

中國是一個人口、農業大國，“三農”問題是中國的根本問題，也是歷屆政府最關心和最希望解決的問題。為了解決“三農”問題，破解農村金融困境，中央從2004年至2009年連續頒布的6個“一號文件”都提出要鼓勵農村金融改革，可見農村金融問題的嚴重性。關于農村金融制度變遷的研究，眾多學者已作過相關的研究。本文以期從經濟轉型的視角來回顧農村金融制度變遷的歷程特征，剖析農村金融制度變遷面臨的主要問題，進而探討深化農村金融制度創新的路徑。

一、經濟轉型中的農村金融制度變遷歷程及特征

1. 中國農村經濟轉型的績效

經過30年的改革和制度轉型，中國已不再是一個中央計劃型經濟，但又還遠未成為高效率的經濟體制。從微觀層面上講也是如此，因為許多企業仍然在改革和重組。1978年在農村開始實行的家庭聯產承包責任制為20世紀80年代初我國農業經濟的發展和農民收入的提高提供了一個堅實的制度保障。統計數據顯示，從1978年到1984年，糧食產量增長了1億噸，由1978年的3.05億噸增長到1984年的4.07億噸，農民的收入水平同期也增長了2.69倍(國家統計局，2006)。但當時金融只是財政部的一個下屬部門而已，并沒有起到資源配置的作用。隨著1979年進行銀行體制改革以來，中國金融機構才慢慢擺脫其附屬角色，在市場經濟建設中發揮重要作用。對于農村金融而言，特別是2003年深化農村信用社改革試點啟動以來，取得了重要進展和階段性成果，支農力度不斷加大，農村合作金融機構總體上開始步入良性發展軌道。但經濟轉型中所表現的出來的只是金融機構的反復重建及撤并而已，并沒有真正滿足農民、農村經濟的需求[1]。

2. 農村金融制度變遷特征

自1979年開始市場化改革以來，為了配合整個經濟體制改革的推進、推動農村經濟、金融市場化的發展，農村金融體制也進行了一系列的改革，基本上經歷了以下4個階段(如表1所示):

表1較為詳細地回顧了改革開放以來我國農村金融制度變遷歷程，從中可以看出我國農村金融制度變革具有以下基本特征:

(1)內生于經濟發展戰略的強制性制度變遷

金融在資源配置中的特殊地位決定了金融是國家調控經濟，實施經濟發展戰略的重要工具。改革開放前，在高度的計劃經濟體制下，趕超式的重工業傾斜發展戰略及其內生出來的計劃經濟體制，必然使農村金融成為政府實現其趕超式發展戰略的操作工具。為了有效地動員農業、農民和農村的經濟資源和經濟剩余，這種內生于經濟發展戰略的國家金融必然要延伸到農村[2]，強制性地使農村金融服從于經濟發展戰略，成為國家控制下向工業和城市輸送農村經濟資源與剩余的管道，從而保證農業為工業提供資金積累的數量在改革前長期保持在40%以上①。改革開放以來，我國經濟發展逐步擺脫重工業發展戰略和計劃經濟體制的約束。但農村金融制度變遷從屬于經濟發展戰略的基本特征沒有根本改變，改變的只是經濟發展戰略的內涵和農村金融制度變遷的從屬方式和程度。工業化、城市化、國有企業改革、國有金融改革、加入WTO、化解金融風險、防范金融危機等一系列重要戰略的實施，無一不直接或間接地牽引著農村金融制度變遷走向背離農村經濟發展的軌道[3]。2003年以來以“明晰產權關系、強化約束機構、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”為目標農村信用合作社改革，最終只是“中央政府和地方政府”間的金融博弈而已，農村金融真正的需求主體卻沒有得到根本性的轉變[4]。從本質上講，無非是延續了計劃經濟的農村正規金融體系出于自身需要而進行的“自救”，其直接目的并非發展農業和農村經濟[5]。因此，總體上來說，中國農村金融發展仍舊是從屬于經濟發展戰略的。

(2)制度變遷過程呈現漸進式特點

鑒于制度變遷過程中的“路徑鎖定”現象，中國農村金融改革必然與政治制度、經濟制度等方面改革一樣，采取漸進式的改革。時間上，漸進性表現為改革過程的逐步推廣，即改革需要逐步到位。以農村信用社為例，從2003年的“8省市試點改革”、2004年的“29省市的深化改革”到2006年末的“全國范圍內開展”(西藏無農村信用社)，都體現了逐步推廣的進程。空間上，漸進性表現為一種增量改革:其一是通過產權改革，打破原有“政府主導”下農村信用社的僵化狀態，實現“市場增進”的目的;其二是，從“試點”到“深化和擴大”的增量過程，讓市場逐步發揮基礎性作用。而對于體制外的增量改革， 2006年底銀監會啟動了“放寬農村地區金融機構準入”試點工作，截至2008年底，新型農村金融機構達到107家，但總體來說，中央政府對新型農村金融機構仍持比較謹慎的態度。

(3)重視機構改革，忽視金融體系的基本功能

金融是現代經濟的核心，它最重要的功能就是融通資金、配置資源。融資一個基本原則就是以較低的成本實現效益最大化。而改革開放以來我國一直注重農村金融機構的改革，主要著眼點在于農業發展銀行、農業銀行和農村信用社這些機構的改革，而忽視金融體系的基本功能。2007年成立的郵政儲蓄銀行，也僅是農村金融機構的增加而已，基本性質仍沒有得到較大改變，其對農村經濟發展所起作用仍有待時間考證。同時，從農村融資渠道來看，長期以來過分依賴從金融機構的間接融資，造成融資渠道單一，直接融資發展明顯不足。截至2009年1月底，中國股票市場上市公司有1690家，而涉及農、林、牧、漁業的企業只有39家，占全部上市公司的2.3%②。多年來由基金會或其他非正規金融組織在農村推行的小額信貸取得了比較好的效果，這說明我國的金融改革單純地注重機構變革的思路和路徑有很大的改進余地。允許適合廣大農村經濟主體的中小金融機構的建立和發展，允許民間融資的存在和進入，建立競爭性的融資市場勢在必行。

二、我國農村金融制度變遷中存在的問題

在現實生活中，并不是所有的制度變遷過程都能達到更高的運行效率，事實上一些制度安排有可能會被鎖定在無效率的水平上，對其今后的長期可持續發展產生影響。

1.金融機構的產權制度缺陷

根據制度經濟學理論，產權明確界定和有效保護是降低交易費用、提高交易效率的首要條件。而我國農村信用社現有產權制安排的基礎是以合作制的面貌出現的。雖然歷次農村信用社的改革方案設計都是以合作制為出發點的，但我國絕大多數農信社不是新建的，而是以幾經歷史變遷的原有農信社為基礎。原有農信社的所有者權益——歷年積累或虧損該由誰享受或承擔，很難加以界定和操作。2003年起以“明晰產權關系、強化約束機構、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”為目標的農村信用合作社改革，在產權改革、法人治理結構設計上仍然存在制度性缺陷。這一點主要表現在原有股東所擁有的產權關系仍然沒有明晰，增資擴股所形成的產權關系也不清晰[6]。因此，要發揮農村金融機構的長效支農作用，必須發揮市場機制作用。

2009年1月成功上市的中國農業銀行，實現了由國有獨資銀行向股份有限公司的歷史性跨越，其目標是建立現代金融企業制度， 在一定程度上做到了產權明晰，但與其以“三農服務”為方向的宗旨是否背離有待時間考察。中國農業發展銀行產權主體單一，由政府全資創辦，其積極作用在于更好地體現政府意思，貫徹執行政府政策目標，但與此同時，也客觀上造成政策性金融機構與各級政府之間的關系難以理順，農業發展銀行資金營運中受行政干預較多，自主權利不足，使其經營缺乏內在動力機制，在一定程度上束縛了農業政策性金融的發展。

2.金融組織管理混亂

雖然中國農業銀行1995年就被界定為商業銀行，2009年成功上市，但至今仍肩負著一定的政策性業務，政府對農業銀行的人事、財務、業務等方面仍有許多行政干預，地方政府的干預貸款也仍然占一定比例等。農村信用社以縣為單位統一法人后，初步建立了以“三會一層”為核心的法人治理結構，但新的機制運行仍處于摸索階段，職能履行不完備，容易出現內部人控制現象。農業政策性金融機構沒有董事會，高管層層面缺乏體現國家意見的機構，財政部門作為出資方，其權利在農業發展銀行治理結構上沒有得到體現。從中可以看出，目前我國農村金融機構組織管理混亂，在市場經濟條件下，不利于其發展。

3.農村金融市場缺乏競爭主體和競爭機制

目前我國農村金融市場雖然存在著多種形式金融組織，但這些金融組織之間并沒有形成有效競爭機制。農業銀行作為國有商業銀行，特別是上市后市場定位發生了重大變化，業務范圍已與其它國有商業銀行無異，競爭的視角也從農村轉向城市，從農業轉向工商業。村鎮銀行等各種新型農村金融機構，由于數量少，還不能滿足農業農村發展的需要;同是這些機構還面臨資本金不足、經營費用高、業務量小等矛盾和問題，自身可持續發展受到影響。而各種形式的民間借貸屬于非正規金融部門，不受政府政策上的鼓勵和保護，且具有較高的金融交易成本，基本上不會公開參與競爭。農村信用社由于其眾多的分支機構，加上政策的優惠和地方政府的扶持，使其在農村市場中處于壟斷地位。目前農村金融機構之間并不存在有效競爭，而僅是一種互補關系而已。

4.監管制度不到位，缺乏法律保護

由于農村金融市場的特殊性，我國目前并未形成一套健全的農村金融監管和法律體系。我國對政策性金融機構實現分工負責的管理體制，由銀監會、人民銀行、財政部等部門分別從不同的角度進行監管或指導。但由于這些管理部門之間沒有建立起相應的協調機制，這種分工負責的管理體制就會不可避免地出現一些問題。如管理部門政出多門使政策性金融機構無所適從，有些環節存在管理不嚴的問題，甚至出現管理的真空地帶。農村信用社發展幾十年一直沒有專門的合作金融法規進行規范，是導致農村信用社偏離合作金融性質的重要原因。同時，由于沒有合作金融機構設立、運營監管方面的法規，也抑制了民間自發合作金融機構的規范和發展。由于法律法規的欠缺，導致監管部門對新型農村金融機構設立以及運作的監管無法可依。

三、經濟轉型中農村金融制度創新的路徑選擇

經濟轉型中通過不斷創新來求得發展是農村金融發展的基本規律。改革開放以來，我國農村金融在獲得快速發展的同時，由于環境的變化及制度本身存在的缺陷，必然面臨著制度變遷的需求。經濟改革和經濟轉型從實質上來說是一個制度變遷或制度創新的過程。從今后農村金融改革來看，其制度變遷的路徑選擇包括以下幾個方面:

1.進行產權改革，變革產權制度

一種制度安排是否具有效率，依存于一定的產權結構形式，即市場主體產權形式的多元化和產權的可交易性。多元化的產權主體經過競爭性交易達成均衡時，市場才會處于有效狀態。在某種產權形式具有壟斷地位的背景下，發展其它產權形式并使之具有一定的談判交易能力，才能達到市場有效狀態。金融機構創新作為效率提高的過程，本身也是不同產權進行競爭、談判與重新界定產權邊界的過程。我國農村金融的順利發展離不開產權制度的變革，這要求先要明晰產權，從根本上改變目前我國農村金融機構產權不清的問題。2006年全國合作金融監管暨改革工作會議提出，股份制是農村合作金融機構改革的總體方向，堅持市場化、商業化導向，把農村信用社辦成現代金融企業。這是在總結我國農村信用社幾十年發展歷史基礎上作出的正確判斷，當前的問題是如何加快農村信用社股份制改造步伐，仍尚需過程。

2.進行組織調整，變革組織制度

從制度變遷的內在機制來說，有效的組織是制度變遷的關鍵。“在稀缺經濟和競爭環境下，制度和組織連續的交互作用是制度變遷的關鍵之點。競爭迫使組織持續不斷地在發展技術和知識方面進行投資以求生存，這些技能、知識以及獲得這些技能、知識的方法，將漸進地改變我們的制度”[7]。針對農村金融組織制度，首先應在組織框架上完善法人治理，要使其真正成為戰略決策、風險控制和經營管理之主。要以產權、組織制度創新為突破口，明晰產權關系，完善內部治理結構，強化約束機制，真正實行民主管理、科學決策、自主經營、自我約束、自擔風險，為農戶生產經營和鄉村中小企業發展提供服務的金融機構。其次要合理界定理事會、監事會和經營班子的權利責任，加強對理事、監事和高管人員的不間斷培訓，提高治理的有效性，防止“一長獨大”。再次是要建立健全符合農村金融實際的風險管理制度。此外，農村金融機構應該更加注重引入高素質的金融專門人才，加大對現有員工的培訓力度，提升風險意識、風險防范與控制能力、業務創新意識及業務創新能力，重點培養農村金融人才的創新精神，開發人才的創新能力。

3.放活農村金融市場，形成競爭性金融主體

競爭是金融資源市場化配置的基本要求，用市場原則促進各類金融機構之間的功能交叉和適度競爭，打破事實上的壟斷，形成有效競爭，發展農村金融。為發展農村金融市場，一方面，應完善農村金融的存量改革。重新整合現有金融機構體系，明確商業性金融、合作性金融、政策性金融在農村金融市場上的職責和分工，并盡可能地促進非正規金融組織在農村金融業務上的合作。另一方面，啟動農村金融的增量改革。為農村金融市場增添有力的競爭性主體，通過有限的競爭提高這些金融機構的經營管理水平，進而促使其他各類農村金融機構也能主動由行政主導轉變為市場主導，最終建立一個競爭性的農村金融市場。2006年底，銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，允許設立村鎮銀行、社區性信用合作組織和大銀行專營貸款業務的子公司等新型農村業金融機構，這為農村金融的發展注入新鮮血液，是放活農村金融市場的重要舉措。

4.完善監管體系，健全監管制度

針對農村金融機構規模小、風險大的特征，應建立特殊的監管制度，并提供適度的安全保護制度，在有效防范單個機構風險的同時，防止產生系統性風險。加強對農村金融機構支農服務的監管考核與評價，強化金融機構支持“三農”的社會責任。實施農村金融機構的分類監管，建立健全監管指標體系和風險監測預警體系，對不同類別和不同風險的農村金融企業實施分類監管措施。抓緊建立覆蓋所有存款類農村金融企業的存貸保險制度。對農村地區吸收存款的金融機構堅持按照有關規定進行監管，同時可適當放寬“只貸不存”類金融機構在信息披露、會計準則、風險控制乃至資本充足等方面的監管標準，降低農村金融服務成本。適度放寬農村金融的準入標準，繼續允許成本低廉、開展簡單業務、能夠維持微利的各類機構進入農村金融市場，可適當優先考慮事實上已經存在多年、并有良好記錄和當地群眾口碑的各類小額貸款組織。

[注 釋]

①數據來源:馮海發、李溦:《我國農業為工業化提供資金積累的數量研究》，載于《經濟研究》，1993年第9期。

②數據來源:《中國統計月報》2009-02。

[參考文獻]

[1]張杰.中國金融制度選擇的經濟學[M].北京:中國人民大學出 版社，2007.

[2]張杰.漸進改革中的金融支持[J].經濟研究，1998，(10):51-56.

[3]熊德平.農村金融與農村經濟協調發展研究[M].北京:社會科 學文獻出版社，2009.

[4]張杰，高曉紅.注資博弈與中國農信社改革[J].金融研究， 2006，(3):48-56.

[5]鄒帆，李明賢.農村金融學[M].北京:中國農業出版社，2005.

[6]王群琳.我國農村合作金融產權制度缺陷及改革模式探討[J]. 金融理論與實踐，2006，(3):58-60.

Research on Changes of Rural Financial Institution over Economic Transition

Yang Xiaoling

(Economic College， Sichuan University， Chengdu 610064， China)

Abstract: By reviewing the transition process and the characteristics of rural financial institution over economic transition， this paper reveals that China’s rural financial institution has problems， such as defective property rights system， confusing organization administration， lack of market competition mainstay and poor supervision. Therefore， the paper proposes that rural financial reform should be deepened in terms of property right system， organizational system， introduction of competition mainstay and supervisory system.

Key words: rural financial institution; institution change; institution innovation

(責任編輯:張積慧)